台學界激辯《台灣政策法》：美國向中國要價　為台海火上加油

美國參議院外交委員會9月14日通過《2022台灣政策法》（Taiwan Policy Act of 2022），其中多項條文涉及挑戰「一中」政策與改變台灣法理定位等敏感領域，加上中共二十大召開在即，高度牽動中美關係與台海形勢，備受外界關注。台灣學者認為，《台灣政策法》的推動背後看得到民進黨政府的影子，同時牽涉美國政界結構性的「反中」氛圍，積極立法以此向中國要價，恐怕牽引北京進入涉台「法理競爭」階段，為緊張的台海局勢火上加油。

台灣的國民黨智庫「國家政策研究基金會」9月16日舉行「中共『二十大』與美國國會《台灣政策法》對美中台三邊關係之影響」座談會，邀請政治大學東亞研究所特聘教授王信賢、政治大學國際關係研究中心研究員嚴震生、淡江大學國際事務與戰略研究所副教授李大中等專家，側重解讀《台灣政策法》對地緣政治產生的衝擊。座談會由國民黨籍前立法委員林郁方擔任主持人。

美國行政部門與國會不同調

美國參院外委會通過的版本，與原始版本有所出入，包括原先以「美國政策」的形式要求台灣駐美代表處由「台北經濟文化辦事處」（TECO）更名為「台灣代表處」，現改列為建議性質的「國會意見」。原要求比照美國駐外大使任命，美國在台協會（AIT）處長人事任命應獲參院同意，新版本亦已刪除。此外，原「指定」台灣為美國「主要非北約盟友」（MNNA）的表述，新版本則改為「提供台灣『主要非北約盟友』的待遇」。

針對上述這些降低台灣「主權象徵」的「微調」，林郁方認為考量到白宮國安顧問沙利文（Jake Sullivan，台譯作蘇利文）表態該法「部分內容讓我們有些擔憂」，且參議院外交委員會原訂8月3日二度審查卻臨時喊停，即可得知拜登（Joe Biden）政府早已展開對參議員的溝通與協調，以降低該法案對中美關係的「殺傷力」。

李大中持類似觀察指出，參院外委會最後修正通過的版本，以較為模糊字眼或尖鋭性較低的內容作為替換，或可解讀為參院成員經與行政部門溝通後所出現的折衷、「輕踩煞車」的結果。

美國政界跨黨派的抗中共識

與會學者基本都認同，這項法案是美國政界不分黨派「反中」結構性氛圍下的產物。王信賢指出，《台灣政策法》是美國繼1979年《與台灣關係法》之後，重塑對台關係最全面的法案，一方面是要支持台灣、「嚇阻中國侵略台灣」，但另一方面真正的核心在於要壓制中國。

李大中也提到，該法的發動源自美國國會，背後反映的是近年來美國政治精英的強烈「抗中」氛圍，以及相互呼應的民意演進趨勢。對北京強硬成為罕見的跨黨派共識，體現了中美關係呈現不斷「探底」的局面。

既然「反中」與「抗中」是美國府會兩黨的共識，那麼為何參議院外委會仍有五票反對《台灣政策法》？嚴震生提出了這個值得台灣深思的問題。投下反對票之一的參議員馬基（Ed Markey），上（8）月才造訪台灣，可是他認為這項法案推翻美國的戰略模糊、破壞美國的「一中政策」，並可能帶來區域不穩定；最重要的是馬基說，「台灣人必須面臨美國政策後果，美國人不應將台灣人置於日益增加危險中」。

還有一位投下反對票的是參議員墨菲（Chris Murphy），在他看來，美國任何政策必須能讓台灣更安全、降低兩岸軍事衝突。嚴震生特別舉出馬基和墨菲兩人的反對理由，強調他們「是真正站在台灣人民立場，替台灣安全着想的參議員。他們大可加入流行的反中列車，投票支持台灣政策法案。儘管強力支持台灣強化國防，但卻無法接受那些華而不實主張。」

法案針對中國而非關心台灣

至於《台灣政策法》接下來可能的修正方向，以及倘若最後成為一部經總統簽署的正式法律，又會產生什麼具體的效應？王信賢分析，以美國目前兩大黨與多數民眾都「反中」的現況，該法案最後通過的機率很高，但仍有冗長的的立法過程，內容也將有所調整，但足以讓美國向中國要價。

嚴震生則提醒，過往美國通過了包括《台灣旅行法》在內很多讓台灣興奮的法案，可是最後都不了了之，或者通過了卻不執行。這次《台灣政策法》雖提到協助台灣參與國際組織，可是並不是世界衛生組織（WHO）等台灣最想參加的國際組織，反而冒出一個美洲開發銀行（Inter-American Development Bank），說明美國「根本沒有站在台灣的出發點來看」。

他認為，美國國會推動《台灣政策法》「完全是針對中國，而非關心台灣」，後續行政部門可能透過友好國會議員再做修正，讓拜登給北京有一個交代：「我有在努力，阻擋不了國會的話，也不一定會執行」。李大中有接近的看法，「即便《台灣政策法》最後生效，未來在相當程度上仍取決於行政部門的決心與實際履行狀況」。

中美進入涉台法理競爭階段

與佩洛西（Nancy Pelosi，台譯作裴洛西或波洛西）訪台前北京擺出「嚴陣以待」的強硬態勢相比，今次應對山雨欲來的《台灣政策法》，中國大陸表示了堅決反對，但外界仍感受較為「克制」，存在着明顯的「温差」，也好奇中共會如何反制。

林郁方研判，從佩洛西訪台到《台灣政策法》，對北京來說不會有兩次意外，就像「不會連續被雷打到兩次」；而且烏克蘭戰爭的經驗令北京更為謹慎，不斷提醒自己不要掉入美國一手打造的「戰爭陷阱」而在台海輕啟戰端，因此該法案不致於引發另一場台海危機。不過林郁方也提出示警，不管《台灣政策法》將以何種內容成為美國的法律，兩岸關係在蔡英文當選之後早已進入寒冬，未來台海爆發軍事衝突的可能性不能被低估。

王信賢從北京的角度來看，認定美國國會與行政部門其實是在扮演「黑白臉」，《台灣政策法》觸碰到了中國的「主權」（統一）、「安全」與「發展利益」等三大核心利益。而且美國對兩岸關係朝向「戰略清晰」前進，還用到了法律規範，中美間的戰略競爭可能進入到涉台的「法理競爭」階段。美國積極立法將牽引中共同樣積極立法，比如是否加速對台「法理鬥爭」，特別是在明（2023）年兩會修改《反分裂國家法》或推出「施行細則」，甚至推出更積極的「促統」法律。

李大中則預判，北京會對《台灣政策法》採取一定程度的反制作為，不至於「船過水無痕」。對台灣而言，該法案基本上是支持台灣，但背後有太多複雜的不確定性，在北京與華府的雙重戰略之下，台灣的壓力比過往高很多。

美國外交勒索　台灣財大氣粗

台灣有看法認為，美國出台《台灣政策法》背後看得到民進黨政府遊說的影子，而不僅是美國國會議員單方面的謀劃。林郁方在最後提出個人看法，他認為台灣過去一向擅長在美國國會和行政部門進行遊說，但此次法案卻讓美國政治人物予取予求。

他追溯到今（2022）年4月梅嫩德斯（Bob Menendez，台譯作梅南德茲）和格雷厄姆（Lindsey Graham，台譯作葛蘭姆或葛理漢）率團訪台，兩人回去之後在6月份就聯手提案《台灣政策法》，中間的牽連性太明顯了。林郁方不能認同的是，格雷厄姆在「總統府」當面向蔡英文要求購買波音客機，返美後又告訴媒體台灣要買787客機，連24架數、金額80億美元的數字都講得清楚，「非常粗魯」；當時還有一位參議員波特曼（Robert Portman）補充，「他（格雷厄姆）忘了說引擎是在俄亥俄州製造的」。

這段過程最後沒有出現在「總統府」新聞稿的中文版之中，林郁方批評「總統府」的做法根本是「此地無銀三百兩」，可能早就答應對方了。所以中華航空8月30日召開臨時董事會，通過16架波音787客機採購案，並保留另外8架選擇權，加起來就是格雷厄姆說的24架。

林郁方抨擊這幾乎是「外交勒索」，結果參議院外委會通過的《台灣政策法》版本，包括駐處更名「台灣代表處」、美國在台協會（AIT）處長比照大使任命等台灣最想要的文字都沒有了。這個結果說明了民進黨政府外交手段不夠精明，給人「財大氣粗」的觀感。

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