教材醜化和核酸造假惹震怒 政府購買公共服務為什麼會出問題？
近日，小學教材插圖醜化、核酸機構違法造假等事件接連發生，引發公眾激烈批評。這些事件無不指向一個關鍵問題：為什麼政府為實現公共利益而購買的公共服務，會出問題？出了問題，又該如何問責？華南理工大學的學者葉托及薛琬燁曾發文解構相關問題。
本文轉載自《文化縱橫》雜誌官方公眾號，葉托及薛琬燁的文章原載《地方財政研究》2018年第4期，原題為《政府購買公共服務的責任風險與問責模式》。
引言
很多學者認為，與傳統的方式相比，政府購買公共服務不僅能夠利用市場競爭機制讓公共服務供給變得更加專業、高效和靈活，而且可以通過引入社會參與機制使公共服務供給變得更加民主、可及和多樣。但是不少研究卻表明，政府購買公共服務並不像設想的那麼完美，因為其實施的過程中總是充滿了許多難以預料的困境。「新公共管理」概念的創造者克里斯托弗·胡德曾提到，政府購買公共服務必然面臨兩個十分棘手的挑戰：一是邊界問題，即哪些公共服務的提供不應該通過政府購買的形式；二是問責問題，即如何確保政府購買公共服務的責任得到落實。本文之所以選擇關注政府購買公共服務的問責問題，是因為問責一直被視為保護公共利益的主要機制。
問責可以被定義為一種問責主體和問責客體之間的特殊關係，在該關係中，問責客體有義務解釋其所作所為，問責主體能夠予以質疑和評判，如果解釋無法回應質疑，那麼問責客體就需要承擔一定的不利後果 。在政府直接生產公共服務的傳統方式中，問責關係相對清晰，政府是唯一的問責客體，通過憲法、行政法等公法的嚴格約束和嚴密監督，使之對民眾負責。然而，政府購買公共服務模糊了問責關係，使傳統的問責體系變得不再適用。其一，非政府組織開始與政府共同承擔公共服務供給的責任，而責任共享非常容易導致責任歸屬不清、相互扯皮推諉的情況；其二，政府不再是單純的服務生產者，而兼具服務設計者、服務購買者、服務監督者等多重身份，這無疑增加了問責的難度；其三，政府購買公共服務混淆了公私界線，而傳統問責體係依賴的公法是建立在公私二分的基礎之上的。有鑑於此，本文試圖從責任風險與問責模式兩個角度探討政府購買公共服務的問責問題。
政府購買公共服務的責任風險
根據新公共管理的設想，市場競爭是最完美的問責機制，政府購買公共服務通過分離購買方和生產方創造了一個市場，公共服務的生產者們為了獲得購買合同不得不開展激烈的競爭，由此公共服務能夠以最有效、最經濟的方式得到提供。然而實際上，政府購買公共服務不僅沒有降低，反而有可能增加公共服務提供的責任風險。下面將從市場失靈、委託代理關係和行政自由裁量權濫用三個方面來分析政府購買公共服務如何帶來新的責任風險。
（一）市場失靈風險
所謂的市場失靈風險指的是，由於公共服務市場存在失靈情況而導致政府購買公共服務無法獲得理論預期的效果。政府購買公共服務的倡導者忽視了極其關鍵的一點，也即市場競爭能夠發揮問責作用的必要前提是市場不存在失靈問題。事實上，按照經典的市場失靈理論，公共服務本身就是市場失靈的主要表現之一。換言之，正是因為公共服務是市場無法或難以有效提供的，才決定交由政府來直接提供。誠然，政府購買公共服務試圖利用公開招投標機制創建出一個競爭性市場，可是由於有效市場的條件要求過於苛刻，市場失靈現象並未得到根除。
從市場的結構來看，公共服務市場通常缺乏足夠數量的服務生產者，難以形成有效的競爭。在政府購買公共服務中，購買者只有政府一家，其購買的服務數量也相當有限，根本不太可能養活大量的生產者。因此，政府購買公共服務的實踐中經常出現一種「贏者通吃」現象：在最開始的招標階段，一般會有足夠多的服務生產者前來投標，然而一旦某個生產者中標，便很容易形成壟斷，一則因為其他大部分生產者無力維持生存而紛紛退出公共服務市場，二則由於中標的生產者極易在生產公共服務的過程中獲得新的優勢，比如與政府建立親密關係、技術提升、規模擴大等。除了壟斷之外，服務生產者的數量不足也十分容易引發圍標、串標、陪標等弊端。
從服務的性質來看，政府向外購買的大部分公共服務屬於軟性服務，面臨產品難以定義和產出不易評估的困難。不難理解，一個買家想要從自己新創建的市場中買到優質的服務，必須首先向外精確地描述自己想買什麼，並能清楚地知道自己到底買到什麼。一般而言，政府向外購買的公共服務可以分為硬性公共服務和軟性公共服務兩類。前者在購買前可以被描述清楚，在購買後可以被精確測量質量，比如垃圾清理和道路建設；後者既難以在購買前被定義清晰，也不易在購買後被準確評估，例如社區矯正與殘疾人關愛服務。國內外的大量經驗和研究都表明，由於產品定義和產出評估的難題，政府購買硬性公共服務的成功概率相對高一些，而政府購買軟性公共服務則更容易遭遇市場失靈問題。
（二）委託代理風險
委託代理風險是指，公共服務的買賣雙方由於信息不對稱導致了合同簽訂之前的逆向選擇和合同簽訂之後的道德風險。在政府購買公共服務中，政府和非政府組織會簽訂一份購買合同，詳細規定買賣雙方的義務和責任，比如買方需要提供多少數量的服務，賣方應該何時支付價款。但是，合同並不能自我執行，作為委託方的政府需要千方百計地督促作為代理方的非政府組織按照合同要求提供公共服務，由此形成了一種典型的委託代理關係。著名的委託代理理論認為，任何委託代理關係都不可避免地要面對兩個相當棘手的難題，一是逆向選擇，二是道德風險。
逆向選擇是由購買合同簽訂之前買賣雙方信息不對稱引起的，又被稱為隱藏信息問題。要想政府購買公共服務取得預期效果，政府就必須遴選出最好的服務生產者。然而由於服務生產者永遠比政府要更加了解自己的信息，因此政府無論如何努力地搜尋信息，也難以百分百確定是否選擇了最優質的代理人。近年來，各級政府經常碰到一種與逆向選擇問題有關的情況：隨著服務生產者的投標經驗越來越豐富，其投標文件的編制水平也越來越高，甚至一些服務生產者還會尋找專業的標書編制公司來代寫或加工自己的投標文件。這種信息隱瞞的情況已經迫使政府要麼投入更大的成本和更多的時間來甄別服務生產者提供的信息，要麼不得不與一個遠離預期的服務生產者開展一段艱難的合作。
道德風險則是由購買合同簽訂之後買賣雙方信息不對稱引起的，也被稱為隱藏行動問題。即使政府能夠辨別出最佳的服務生產者，仍然不能保證一定能購買到高品質的公共服務，因為服務生產者有可能在生產公共服務的過程中向政府只傳遞對自己有利的信息，掩蓋對自己不利的信息，而政府不一定能夠發現其中的貓膩。為了防範道德風險，政府一般會通過監控機制來獲得服務生產者生產公共服務的關鍵信息，比如開展暗訪，要求定期提交生產進度文件和調查服務對象等。誠然，監控越嚴密，道德風險發生的概率也越低。不過，加強監控會產生兩個相當麻煩的弊端：一是監控是要支付成本的，監控越嚴密，成本也越高，從而有可能抵消政府購買公共服務的正面效應；二是監控太嚴意味著政府過多地干預了服務生產者的行為，進而有可能導致委託人和代理人的界線消失，也即普遍存在的「從夥伴變成伙計」現象。
（三）行政自由裁量權濫用風險
行政自由裁量權濫用風險指的是這樣一種情況，即政府購買公共服務賦予了政府和非政府組織大量的行政自由裁量權，這些行政自由裁量權是保證非政府組織靈活性的必要條件，卻也同時給政府和非政府組織提供了濫用權力的機會。政府購買公共服務的倡導者總是認為，決策與執行之間有著清晰的區別。具體來說就是，作為買方的政府作出公共服務生產的決策，而作為賣方的非政府組織僅僅執行前者的決策。但是在實踐中，決策與執行之間的分界線是十分模糊的。當政府將公共服務的生產職能外包給非政府組織的時候，同時也把部分的行政自由裁量權轉交了出去。一旦政府與非政府組織共享了公共服務供給中的行政自由裁量權，權力濫用的風險也就提高了。
從政府的角度來看，行政自由裁量權濫用風險有三個主要表現。一是「逃脫約束」。通常來說，政府的行為是受到憲法、行政法等公法的強有力約束的，比如遵守嚴格的程序性規則。但在政府購買公共服務中，政府巧妙地借助非政府組織擺脫了公法約束。二是「過度購買」。如果在政府監督機制不健全的情況下推行政府購買公共服務，一些自私自利的政府官員將會利用購買合同來換取服務生產者的賄賂。為了獲得更多的賄賂，這些官員可能會把很多原本不適合外包的公共服務也外包出去。三是「推卸責任」。在政府直接生產公共服務之時，責任歸屬非常清晰，政府是唯一的問責對象。然而，在政府購買公共服務之後，政府很容易將自己的決策失誤歸咎於非政府組織的執行不力。
從非政府組織的角度來看，承包公共服務生產讓非政府組織獲得了部分行政自由裁量權，而這些權力的濫用風險體現在兩個方面。一方面，在政府購買公共服務中，政府與非政府組織之間的合作關係建立在合同的基礎之上，因而非政府組織更多考慮的是達成合同規定的具體任務(比如服務對象的數量) ，而非確保行政自由裁量權的使用符合公平正義的原則(比如在資源有限的情況下，為什麼A得到了服務，而具有類似條件的B卻沒有) 。另一方面，與非政府組織簽訂購買合同的是政府而非民眾，因此非政府組織沒有義務主動向民眾告知公共服務生產的過程和績效，民眾也無法直接向非政府組織獲取這些信息。在信息不公開的情況下，行政自由裁量權無疑存在相當高的濫用風險。
政府購買公共服務的問責模式
面對政府購買公共服務可能出現的諸多責任風險，政府可以採用三種不同的問責模式進行控制，也即控制型問責模式、績效型問責模式和關係型問責模式。這三種問責模式遵循著不一樣的邏輯，其特徵具有明顯的差異。表1從問責關係、問責焦點和問責手段三個維度描述和區分了上述三種問責模式，其中，問責關係的維度關注「憑何問責」；問責焦點的維度關注「何處問責」；問責手段的維度關注「如何問責」。
（一）控制型問責模式
不少文獻都錯誤地認為，控制型問責模式只適用於政府直接提供公共服務，績效型問責模式只適用於政府購買公共服務，相互之間不能對調。可是在實踐中，績效型問責模式經常被運用到政府直接提供公共服務中，例如大部分的政務大廳都會收集服務對象對窗口人員的滿意度。同樣的，控制型問責模式也時常被運用於政府購買公共服務，比如很多購買社工服務的合同會嚴格規定社工的投入數量。實際上，控制型問責模式在確保政府購買公共服務的問責性中一直發揮著舉足輕重的作用。
在問責關係方面，控制型問責模式秉持運用約束性規則對政府購買公共服務進行問責的理念。一般來說，控制型問責模式的具體實施包括三個步驟，首先針對政府如何購買公共服務與非政府組織如何生產公共服務作出一系列詳細而清晰的約束性規則，然後根據這些規則來嚴密監控政府和非政府組織在政府購買公共服務中的實際行為，最後依據監控到的違規情況予以相應的問責。作為控制型問責模式的核心要件，規則通常可以有兩種類型：一是行為規則，用於規範政府和非政府組織的行為，比如禁止假公濟私；二是技術規則，用於規定它們如何完成任務，例如設置垃圾處理的基本流程。
在問責焦點方面，控制型問責模式往往將注意力聚焦在兩個領域。第一個領域是政府購買公共服務的購買決策和招標過程，其約束性規則主要由政府的財政部門具體制定。我國財政部明確要求政府購買公共服務的招標過程必須嚴格按照《政府採購法》的有關規定進行，並出台過《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》等文件來規範政府購買公共服務的決策行為。第二個領域是非政府組織生產公共服務的投入和過程，其約束性規則一般會在購買合同中予以規定。在投入方面，購買合同通常會明確規定工作人員數量、設備數量、場地面積和服務時間等，而在過程方面，購買合同則會詳細陳述公共服務的具體生產方式和限定服務對象的主要特徵。
在問責手段方面，控制型問責模式主要使用合規監控。所謂合規監控指的是，根據既定的規則，對與政府購買公共服務相關的行為進行審查，並設法糾正偏差行為。合規監控的目的在於保證政府購買公共服務的相關行為符合一些提前設定的規則。為了達到該目的，合規監控必須有效地開展兩類活動，一是運用財務審計、實地督察、書面匯報、受理舉報等工具獲取公共服務購買方和生產方行為是否合規的信息，二是在發現違規行為之後，利用警告、懲罰、解除合同、訴諸司法等手段予以及時糾正。
（二）績效型問責模式
大多數政府購買公共服務的倡導者都認同，績效型問責模式比控制型問責模式更加適合政府購買公共服務。根據他們的設想，政府購買公共服務的本質是將市場競爭機制引入到公共服務提供之中，而市場競爭機制與績效型問責有著天然的親和性。這種親和性體現在，要想充分發揮市場競爭機制的積極作用，就必須將問責的關注點落在公共服務的產出和效果，並讓公共服務生產者在生產投入和生產過程中擁有更多的自主決策權。足夠的自主決策權不僅有助於激發服務生產者的創新活力，而且可以促使服務生產者把更多的精力放在服務生產而非應付監控之上。
對於「憑何問責」的問題，績效型問責模式重視公共服務生產的最終結果，主張運用績效評估實現對政府購買公共服務的問責。按照該問責模式的邏輯，特定的投入和過程不一定會導致特定的結果，而政府購買公共服務的目的至始至終都是獲得預期的結果———特定數量和品質的公共服務，因此政府購買公共服務的問責必須堅持結果導向。站在結果的角度，就需要首先在購買合同中設置清晰的績效目標與相應的評估標準，然後在購買之後對績效目標的達成情況進行準確的測量和評價，並將績效評估結果與獎懲措施相掛鉤。
對於「何處問責」的問題，績效型問責模式傾向於關注政府購買公共服務的產出(outputs) 和成效(outcomes) 。產出指的是，政府購買公共服務帶來的直接結果，即承包商生產的服務。通常來說，產出可以用數字進行描述，比如向20名失業人員提供了就業培訓。而成效可以定義為，產出對服務對象或社會事務造成的各種長期影響。有的成效可以用數字描述，例如就業培訓使5名失業人員再就業；有的則難以量化測量，比如借書服務養成了社區居民的閱讀習慣。依據績效型問責模式的理念，政府和非政府組織在簽訂購買合同時，應該盡量將產出和成效而非投入和過程描述清楚，並列出可測量的評估指標。
對於「如何問責」的問題，績效型問責模式最倚重的工具就是績效評估。為了讓公共服務承包商獲得比較靈活的決策自主權，績效型問責模式主張放鬆對投入和過程的監控；為了保證決策自主權用於改進公共服務生產，績效型問責模式又非常注重運用績效評估這一工具。所謂的績效評估指的是，根據購買合同規定的評估指標對政府購買公共服務的產出和成效進行達成度的測評。在績效型問責模式下，問責是以績效評估結果為依據的。如果結果不佳，政府購買公共服務就會被放棄；如果結果良好，就可以繼續進行；如果結果一般，便需要予以相應的改進。
（三）關係型問責模式
除了控制型和績效型這兩種正式的問責模式之外，政府購買公共服務還可以採用一種非正式的問責模式，即關係型問責模式。關係型問責模式的支持者認為，單單依靠正式合同的理性規劃，並不足以保證政府購買公共服務的問責性，一則由於任何合同都不可能對所有未來可能發生的情況作出明確的規定，二則因為合同管理均是鑲嵌在復雜的社會關係之中的。故而，在作為委託方的政府和作為承包方的非政府組織之間建立和維護一種相互依賴和相互信任的合作關係，可以起到防止機會主義行為和提升服務供給質量的問責作用 。
在問責關係方面，關係型問責模式側重通過建立良好的信任關係來確保政府購買公共服務的問責性。這背後的邏輯是，良好的信任關係能夠讓買方和賣方形成一種關於政府購買公共服務的共同預期，而這種共同的預期恰恰可以推動雙方主動共享願景、信息和資源，積極協商解決合同履行中出現的爭議與問題，從而有利於破除政府購買公共服務的各種責任風險，尤其是逆向選擇和道德風險。與關係型問責模式的這種邏輯不同，控制型和績效型問責模式都是建立在低信任的基礎之上的，非常強調服務標準(規則或指標) 的清晰性和獎懲措施的嚴厲性。
在問責焦點方面，關係型問責模式著眼於政府和非政府組織的信任關係。對於關係型問責模式來講，無論是監控投入和過程，還是評估產出和成效，都不如維護信任關係在問責中的重要作用。在政府購買公共服務中，信任關係可以來源於三個方面：一是基於合同的信任，即相信合作雙方不會無故違反合同規定，二是基於能力的信任，即相信合作雙方有能力達到對方的期許，三是基於善意的信任，即相信合作雙方會將共同的利益放在優先位置。一般來說，這些信任關係非常難以建立和維繫，卻極其容易遭到破壞。
在問責手段方面，關係型問責模式主要運用溝通協商而非制裁威脅的手段。控制型問責模式的合規監控與績效型問責模式的績效評估，都是直接以制裁威脅作為強大後盾的，而關係型問責模式的溝通協商則是以珍惜信任關係作為支撐的。關係型問責模式對溝通協商手段的依賴可以體現在政府購買公共服務的每個主要階段。在合同簽訂階段，合作雙方既一起協商制定服務標準，也不追求標準的精確性；在合同履行階段，合作雙方總是極力避免陷入嚴格審查和應付審查的敵對情境，而是通過平等協商和自由交流來解決合同履行中出現的種種問題；在合同驗收階段，合作雙方致力於建立長期持久的合作關係。
結語
傳統的公共服務問責體係以公私二分原則為基礎，適用的前提為政府是唯一的公共服務提供者。然而，政府購買公共服務將非政府組織引入了公共服務的供給系統中，並讓其扮演了十分重要的生產者角色，由此衝擊了公私二分原則，帶來了諸多新的責任風險。本文從市場失靈、委託代理關係和行政自由裁量權濫用三個方面深入探究了政府購買公共服務可能產生的責任風險，其中市場失靈側重經濟視角，委託代理關係側重組織視角，行政自由裁量權濫用側重政治視角。為了應對這些棘手的責任風險，政府可以運用控制型、績效型和關係型三種問責模式對政府購買公共服務進行問責。這三種模式具有各不相同的邏輯，可以從問責關係、問責焦點和問責手段三個維度進行區分。當然，這三種模式屬於韋伯所說的「理想類型」。在現實中，各級政府採取的問責模式一般由上述三種問責模式混合而成，而且混合比例會因地因時而變。