北京觀察：中共是如何擬定「十四五」規劃的？

即將於今年10月召開的中共十九屆五中全會，「十四五」規劃將是主要議題。從7月21日至今的兩個多月內，中共總書記習近平已經為此召開了7次座談會聽取各界人士意見。就五年規劃徵求意見是中共的慣例。但是此番在「十四五」規劃制定期間，中南海高層為此召開的座談會和赴地方調研次數，其密度不僅遠超前任江澤民、胡錦濤執政期間為制定五年規劃所為，亦較「十三五」規劃時顯著增加。

中共高層這種不同以往的高頻度動作背後，既有要克服新冠肺炎（CONVID-19）疫情給處於轉型期的中國經濟帶來出人意料的負面影響的目標，也有以美國為代表的「五眼聯盟」國家在國際上對中國經濟的抵制和打壓之下，中國要在國際上努力走出困局開創自己發展新局面的謀劃。

習近平的7次座談會

7月30日，中共中央政治局召開會議，決定今年10月在北京召開中共第十九屆中央委員會第五次全體會議（簡稱十九屆五中全會），主要議程是研究制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃（簡稱「十四五」規劃）和2035年遠景目標的建議。由此，十九屆五中全會上將出台怎樣的「十四五」規劃草案成為各方關注的焦點。

「十二五」規劃編制期間，中國官方也召開了若干次片會（指按照東部、西部、東北、中部等劃分的區域座談會）進行調研，但都是由中國國務院轄下國家發改委負責。5年前的中國「十三五」規劃編制過程中，習近平分別在浙江、貴州和吉林召開不同省區負責人座談會，對「十三五」規劃編制作出部署、打破此前慣例，中共總書記開始在五年規劃中扮演更加重要角色。

相比「十三五」，「十四五」的規劃編制過程中，習近平的調研和考察行為更加頻繁。7月22日至24日，習近平在吉林考察時透露，當今世界正經歷百年未有之大變局，中國發展的內部條件和外部環境正在發生深刻複雜變化。他希望各地深入調研，聚焦面臨的老難題和新挑戰，認真謀劃「十四五」時期發展的目標、思路、舉措。

從7月22日至9月22日，習近平分別針對企業家、黨外人士、經濟社會領域專家、科學家、基層代表、教育文化衛生體育領域專家等多個群體代表召開專門問政「十四五」規劃的座談會。另外，在此期間習近平還分別奔赴安徽和湖南進行地方考察調研，並分別於8月20日在安徽合肥召開紮實推進長三角一體化發展座談會、9月17日在湖南省長沙市主持召開基層代表座談會，同樣聚焦「十四五」規劃的意見溝通和建議聽取。

在這些座談會中，以基層代表座談會最為破例，像這樣由來自農村、社區、企業的扶貧幹部、律師、農民工、快遞員、網店店主等，直接面對國家最高領導人談意見，還是第一次。

從7月22日至9月22日，習近平7次座談會現場情況請見下列圖集：

從這幾次座談會公開的習近平講話內容看，針對下一個五年發展規劃，中國的戰略重心將轉向本地需求和技術發展。早在2019年11月25日的研究部署「十四五」規劃的專題會議上，中國國務院總理李克強就曾指出：「十四五」時期，中國外部環境可能更加複雜，不確定性和挑戰更多。「中國「正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期，人民對美好生活有更多期盼。」

7月21日的企業家座談會上，習近平說，「當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業變革蓬勃興起」，中國要通過「繁榮國內經濟、暢通國內大循環」為經濟增添發展動力。8月24日召開的中國經濟社會領域專家座談會上，習近平談及「雙循環」時，再次強調以通暢的國民經濟循環為主。分析認為，十九屆五中全會在制定「十四五」規劃和2035年遠景規劃時，「雙循環」可能成為兩個規劃的主線，主宰未來多年中國經濟走向。

此外，長三角成為中國大陸第一個與「雙循環」聯繫到一起的區域。8月20日在安徽省合肥市召開的紮實推進長三角一體化發展座談會上，習近平再提「雙循環」並要求長三角區域發揮多項優勢，「積極探索形成新發展格局的路徑」。

8月24日的經濟社會領域專家座談會上，習近平還提到加快科技創新是構建新發展格局的需要。9月初，有非官方消息稱，中國計劃大力支持發展半導體產業，並將其寫入正在制定的「十四五」規劃。中國科學院院長白春禮也在9月16日向媒體表示，「我們把『卡脖子』的清單變成我們科研任務清單進行佈局。」9月22日的座談會上，習近平也給中國高校提出了任務，即「高校要勇挑重擔，聚焦國家戰略需要，瞄準關鍵核心技術加快技術攻關」。

中國作為一個後發大國，在改革開放前40年期間通過技術引進成功實現技術進步。但是如今因為美國的技術封鎖和當今前沿技術越來越複雜，單純依靠技術引進已經越來越難，無論是兩年前的中興鉅額罰款事件還是目前已經被「斷芯」的華為集團，都已經給中國全社會敲響警鐘——中國必須轉而依靠自主研發和創新來實現技術進步。

此外，7月17日的中共政治局常委會研究部署防汛救災工作，會議強調要全面提高災害防禦能力，堅持以防為主、防抗救相結合，把重大工程建設、重要基礎設施補短板、城市內澇治理、加強防災備災體系和能力建設等納入「十四五」規劃中統籌考慮。

2019年8月26日的中央財經委員會第五次會議上，習近平還曾經提及：「黨的十八大以來，我先後到東北調研5次，2次召開專題座談會。下一步，特別是『十四五』時期，要有新的戰略性舉措，推動東北地區實現全面振興。」

中共的五年規劃

在中國的政策體系中，黨代會報吿是中共最重要的公共政策文件，而五年規劃則是中國政府最重要的大政方針。

1953年元旦，《人民日報》社論《迎接一九五三年的偉大任務》公布了一則重磅消息，中國開始執行國家建設的第一個五年計劃。從1953年開始至今，中國已經編制實施了13個五年規劃（計劃）。

「一五」計劃的重點是集中力量加強工業建設，尤其是重工業。「現在我們能造什麼？能造桌子椅子，能造茶碗茶壺，能種糧食，還能磨成麪粉，還能造紙，但是，一輛汽車、一架飛機、一輛坦克、一輛拖拉機都不能造。」中共第一代領導人毛澤東的這番話，真實地反映了當時的發展狀況，道出了中國優先發展重工業背後的戰略考量。

「用中長期規劃指導經濟社會發展，是我們黨治國理政的一種重要方式。」從7月22日至今的多次座談會上，習近平一再強調「中長期發展規劃既能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發揮政府作用。」那麼中共的五年規劃究竟是怎麼編制的？

資料顯示，五年規劃出爐大致分為以下步驟：中期評估、前期調研、形成基本思路、起草中央《建議》、通過中央「建議」、起草「綱要」草案、公眾建言獻策、銜接論證、廣泛徵求內外部意見、審批與發佈「綱要」。

從時間線看，前一個五年計劃實施過半時開始編制，到通過的前一年2月份開始起草中共中央關於制定新一輪規劃的「建議」，10月份左右通過「建議」到新的計劃期第一年3月份通過計劃。

以正在進行中的「十四五」規劃編制工作為例，2018年「十三五」規劃中期評估時就已啟動。在中期評估發現的一些主要問題基礎上，列出一些重大研究課題交由社會專業機構研究。得出研究成果後，2019年由國家發改委起草規劃基本思路，上報國務院。

2019年初，中共中央成立十九屆五中全會報吿起草組，由中央財經辦和中央政策研究室來起草「十四五」規劃「建議」。「建議」起草過程中，要在消化規劃基本思路基礎上，再提出一些重大課題委託給各部門及一些專門機構研究，進而提出中央「建議」，即今年7月30日中共中央政治局會議的議程之一——研究關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議。

中國「十四五」規劃「建議」將在今年10月召開的十九屆五中全會上討論。通過後，中國國務院據此起草五年規劃「綱要」，在2021年3月經由全國人大四次會議表決通過，就會成為未來五年中國發展最權威的綱領性文件。

值得注意的是，五年規劃逢一、逢六（比如2016年、2021年）出台，而中共中央委員會和中國國務院則分別在逢二、逢七（比如2017年、2022年）和逢三、逢八（2018年和2023年）換屆，這使得五年計劃成為上下屆中央委員會和上下屆國務院之間保持政策連續性的一種有效機制安排。

附錄：過去十三個五年規劃的意義：

「一五」計劃的實施，為中國的工業化奠定了初步基礎；「三五」至「五五」計劃的實施，為中國建立比較完整的工業體系和國民經濟體系做出巨大貢獻；「七五」計劃後，中國基本上解決了温飽問題；「九五」期末，中國民眾生活總體達到小康，進入世界銀行劃分的下中等收入國家行列；「十一五」時期，中國實現了從下中等收入國家行列到上中等收入國家行列的跨越。2020年是「十三五」規劃收官之年，中國將全面建成小康社會，併為開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程奠定紮實基礎。

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