【投資移民】「歐盟護照」成噱頭　地中海小國的生存之道

地中海溫暖的陽光下，停靠在碼頭的豪華郵輪熠熠生輝，狹長海岸線的另一側，多層酒店、度假別墅、大型賭場……這裏是塞浦路斯（Cyprus）第二大城市利馬索（Limassol），這座擁有二千八百年歷史的古城，近年來獲得一個新銜頭—「地中海曼哈頓」。

顧名思義，利馬索正在變成富人集中地，房地產市場持續升溫，接連興建的高檔住宅區和休閒娛樂設施，令城市風景在短短數年內大變樣。塞浦路斯中央銀行數字顯示，2018年利馬索樓價上漲8.6%，主要驅動力正是來自非歐盟國家的外商投資。

其實不單是利馬索，塞浦路斯各大城市也有外資湧入地產領域。塞浦路斯位於土耳其以南、地中海東部，面積相當於四分之一台灣，人口則不足香港的六分之一，自1974年起分裂為*南、北兩部份。

*註：當地少數族裔土耳其人在土耳其政府支持下於1974年控制塞浦路斯北部，佔全國總領土三分之一，並另立新政權北塞浦路斯共和國，但未獲國際承認，在國際法上被認為是土耳其的「傀儡國家」。剩下地區則由以希臘裔為主體的塞浦路斯人統治，這南部政權得到國際社會普遍承認。除特別說明，文中國家及政府均指南塞浦路斯。

小小島國內患未解，也無值得誇耀的資源儲備，憑什麼成為外商寵兒？一切源於早在2013年推出、曾扭轉國家命運的「黃金護照」項目。

歐債危機衝擊　新政府冀破釜沉舟

2010年代初，希臘爆發國債危機，整個歐盟地區牽一髮而動全身。塞浦路斯作為希臘的主要債權國之一，首當其衝，在2011至2013年期間經歷嚴重金融危機。

不少當地民眾回憶起八年前的亂象，仍然心有餘悸：國家債務總額一度超過GDP，全國第二大銀行Laiki因資不抵債而倒閉；為防止資金外流導致整個銀行體系崩潰，央行加強資本管制，例如限制提款、轉賬、兌現支票金額等；由於遭到凍結，塞浦路斯境內的歐元淪為無法自由流通的「二等歐元」。

更有甚者，政府於2013年3月宣布加徵最高達15%的存款稅，並以公眾假期為由，關上各銀行大門。無辜百姓自然不願為國家還債，ATM機前迅速排起長龍，上演一場轟轟烈烈的「撳錢」大戰……大批普通儲戶蒙受損失，銀行信用也遭受重創，但當局終歸得到一筆自救金，並以此為條件向歐盟申請援助。

經歷這次擠提風波後，塞浦路斯政府決心解決債務危機。現任總統阿納斯塔夏季斯（Nicos Anastasiades）正是在2013年2月臨危上任，將國家從歐債危機中拯救出來，這亦是其首要承諾。另一方面，當時在競選中大比例落敗的前任共產黨政府，曾寄望俄羅斯施以援手，卻無疾而終。有前車之鑑，阿納斯塔夏季斯並未走上一味求助於人的老路。

不過，單憑壓榨民眾錢包，也難以力挽狂瀾。新政府在實施嚴格的經濟緊縮政策同時，推出一項投資移民政策，即「非塞浦路斯籍投資者以特例入籍計劃」（Scheme for Naturalization of Non-Cypriot Investors by Exception），俗稱「黃金護照」。

販賣公民身份　締造經濟復蘇神話

根據規定，外國人只需在當地投資250萬歐元（約2,180萬港元）便能獲取塞浦路斯公民身份（citizenship），此前毋須在當地居住，也毋須與該國有任何聯繫。計劃推出後，當局更多次放寬申請條件，最低投資金額降至200萬歐元（約1,744萬港元），由申請到獲得公民身份，過程一度僅需三個月。

擁有塞浦路斯國籍也等於持有「歐盟護照」，「含金量」可想而知。至2019年底，已有近4,000人花重金買下這本護照，為塞浦路斯帶來逾70億歐元投資，當中絕大部份流入房地產業。投資者最常見的做法，正是在當地買下一棟價值超過250萬歐元的豪宅，一勞永逸晉身「歐盟公民」。

塞浦路斯得以飛速實現經濟復蘇，該計劃功不可沒。歐盟2013年向其提供價值10億歐元、為期三年的救援方案，不過，到了2016年卻發現，約三成救助金根本未有使用，同年該國經濟增長水平已恢復至在整個歐元區名列前茅。歐盟委員會及國際貨幣基金組織（IMF）預測，塞浦路斯經濟衰退水平將達國家GDP的12%，現實卻是，這比例從未超過5%。

投資移民政策並非塞浦路斯獨有，美國、加拿大、英國等均有類似舉措，不過，像塞浦路斯這樣審查條件寬鬆、幾乎是「有錢不問來路」的例子實不多見。全球最少有十個國家為投資移民授予公民身份（與居民身份「residence」相對），包括奧地利、馬耳他（Malta）以及數個加勒比海地區的島國。

「黃金護照」計劃如此成功，也離不開塞浦路斯的獨特國家形象。雖然是歐盟成員國，它在地理位置上更接近中東，可謂該地區富商通往歐洲的大門；同時又因為低稅政策，素來被視為俄羅斯投資者的避稅天堂，對資金湧入並不陌生。這些背景為當局「賣護照」鋪平道路，卻也令這一項目顯得不那麼「光明正大」。

奇招後患無窮　富人遊戲顛覆民生

脫離經濟危機後，塞浦路斯繼續靠該項目吸金，然而，昔日妙計卻如滾雪球般引發愈來愈多的社會問題。

首當其衝是城市風貌與民生。以利馬索為例，這裏有古希臘羅馬時期留下的城牆遺址、拜占庭式建築群、中世紀歷史博物館、傳說是愛與美的女神阿芙蘿黛蒂（Aphrodite）誕生的海灘，但近年來不斷聳立的高樓大廈，卻逐漸壓過這些文化遺產的風采。利馬索是港口城市，與中東等地貿易頻繁，因此也成為富商投資移民的首選之地，千年古城如今儼然是一個外來金主的度假區。

房地產市場被炒熱，同時意味着樓價高漲，政府調控措施的缺失也令問題惡化。當地傳媒曾報道無家可歸人士在利馬索街頭身亡事件，露宿者問題進入公眾視野。據報2019年全國有數以千計民眾因負擔不起住房而流浪街頭，惟當局似對問題避而不見，甚至有勞工部官員聲稱：「利馬索沒有一個無家可歸者」。

城裏大興土木也給當地人造成困擾。有大廈工程被指發生污水管道洩漏問題，污染大海和居民用水，引來環保人士抗議。在市郊地帶，城鄉矛盾日益激化，農民抱怨地產商徵用土地，以開發住宅區，地方政府停發農場經營牌照、勒令拆毀農場。

「政府留下我們自行處理這個複雜且令人不快的情況……（政府）在欺騙所有人。」一位利馬索農民曾向當地傳媒抱怨。

國內外紛指摘　積弱古城難捨金礦

塞浦路斯總統阿納斯塔夏季斯，憑藉帶領國家走出金融危機的政績，成功坐穩總統寶座，並在2018年大選中順利連任。然而，其當年的救國之舉—投資移民政策，如今卻毀譽參半，在本土發展、國際聲譽的構建上，均暴露政府短視的一面。

由於這計劃無異於將歐盟的大門敞開，除了富人，連從事不法活動的人士也不例外，因此，不少歐洲國家質疑塞浦路斯該政策的安全隱患，更批評所謂的「歐盟護照」不應成為商品。歐盟近年來多次敦促成員國加強對投資移民項目的監管，去年1月發布相關報告，當中特別提及塞浦路斯、馬耳他、保加利亞三國，警告其「黃金護照」計劃可能增加歐盟區內洗黑錢、貪污和逃稅的風險。

這些擔心絕非空穴來風。多名顯赫富商及政要曾被指利用「黃金護照」計劃，惟各主辦國政府極少公布申請人名單。去年11月，塞浦路斯當局承認其投資移民計劃出現漏洞，取消26名外國入籍者的護照，據報包括馬來西亞富商劉特佐（Low Taek Jho）和柬埔寨首相洪森（Hun Sen）的親信。

面對國際社會指摘，加上不少國內人士質疑該計劃與可持續發展的理念相悖，塞浦路斯政府開始提高申請門檻、加強審核，期望令計劃更加「名正言順」。例如在2017年更名為「塞浦路斯投資項目」（Cyprus Investment Program），剔除「入籍」（naturalization）一詞，並成立新部門對投資者進行審查評鑑，同時要求申請者在當地銀行開設賬戶。如今申請人須另外向該國創新及研究基金投資，並需要預先申請神根簽證等。

自2018年起，當局規定投資移民人數上限，每年發放不超過700本「黃金護照」。歸根究柢，無論計劃名稱如何改變、門檻如何提高，它始終是塞浦路斯的一大收益來源，甚至可謂最有銷路的國家資源，相信政府難以輕易捨棄。然而，物極必反，靠「出售國籍」支撐國家經濟並非長遠出路，這個地中海小國或需再度發揮創意，在短期利益與長遠發展、維持社會安定和維護國際形象之間，尋找平衡點。

上文節錄自第200期《香港01》周報（2020年2月10日）《「歐盟護照」成噱頭　國籍變成商品　地中海小國的「生存之道」》。

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