【政策論壇】管治與政制：《施政報告》內被消失的章節

今年特首特首林鄭月娥以「珍惜香港，共建家園」為題，發表了任內第三份施政報告，創了很多不同的紀錄。首先，它只有53個段落，是回歸以來篇幅最短的施政報告，而今年的施政報告在民意調查的評分只有29.7分，也創下了歷史的新低。面對如此一份這樣核突而又簡短的施政報告，它沒有的內容，往往比起它已有的內容更為重要。今次施政報告內「被消失」了的章節之一，正是有關香港「管治與政制」的內容，特區政府越是不正視香港的管治和政制發展的問題，便是越去逃避香港目前的真正矛盾所在，越難為香港找尋出路。
作者：黃偉豪　中文大學公共政策研究所副主任

在施政報告中，失去了有關「管治與政制」的章節，是一件非常不尋常的事情，因為改善管治是行政長官的天職，而根據基本法進行政制發展，以落實立法會及行政長官的雙普選，更加是行政長官不可推卸的憲政責任。當然，這些議題是非常敏感和極具爭議，但即使過往的行政長官是極不願意提及相關的議題，也會勉為其難象徵式地把它放在施政報告的較後部分，以及把它的篇幅減少，但亦不敢隻字不提。

不提「管治與政制」，也不符合特首林鄭月娥政府的原有管治風格。雖然，在政制發展方面，她在競選其間早已表明不會主動重啓政改，但仍然是非常充滿雄心壯志地，希望在增強政府管治能力上大展拳腳。因此，她在2017年所發表的任內的第一份施政報告中，「良好管治」便佔了報告內容的首位。在這部分中，她提出了成立公務員學院，及改組中央政策組，把它轉型為政策創新與統籌辦事處等鴻圖大志。而在2018年她的第二份施政報告，「良好管治」仍然佔具報告內第一部分的首要地位。

可是，到了今年2019的施政報告，除了前言和結語外，便只有房屋，土地供應，改善民生，經濟發展這四部分，管治與政制等的部分，被消失得無影無蹤。當然，這絕非是偶然，而是絕對地刻意。這些被消失的篇章背後有兩大含義：第一，是特區政府已在處理今次的反修例的「流水運動」中，失去了政策主導權，管治與政制已非特區政府可以主導的事務，在事件已提升至國家級的層次的時候，特區政府已失去了完整的施政能力； 第二，既然中央已收回了特區政府的主要施政權力，施政報告內的主要政策所反映的，便是中央對今次運動的定性和處理手法，因此，整個報告的重點均放在改善房屋及土地供應上，口徑和中央完全一致。

在以上兩點之中，長遠來說，當然以第一點至為重要，因為這意味著在「一國兩制」的框架下，香港的高度自治範圍再一次被收窄。但對於短期內局勢發展而言，第二點卻有重大的意義。這反映着中央把當前的香港局勢的矛盾定性為經濟問題，所以用一手軟，一手硬的雙重手段來嘗試化解。軟方面便是嘗試改善香港的房屋供應，以物質利誘，硬方面自然是用「止暴制亂」的方式，透過警方的強硬執法，嘗試把示威者嚇退。

中央的一軟一硬的手段是否有效？事實已証明是失敗的。在施政報告宣讀後的第一個周末，示威仍然持續，完全沒有減退的跡象。原因何在？相信任何熟悉這場運動的巿民均知道，在示威者提出的五大訴求當中，完全沒有一項是和房屋及土地有關。即使近期出現了所謂的第六大訴求，也是要求大規模改革警隊，甚至是解散現有的警隊，同樣是和今年的施政報告的主要內容，即房屋與土地供應拉不上關係。

因此，文不對題，不能針對目前社會上是最大的矛盾而改變施政，是今次施政報告失敗的致命原因。香港問題的根源是制度性問題，一方面是權力得不到有效的制衡，因而在今次運動中出現警權過大及警暴等問題；另一方面是政府不能代表及反映民意，因而出現官迫民反，二百萬人上街，勇武派及和理非結盟，成為了命運的共同體。

以上種種死結，均要靠在管治與政制上的制度改革才能化解，但偏偏在今次的施政報告中，「管治與政制」卻成為了消失的章節，使問題再一次錯失被圓滿解決的良機。到頭來，隨著美國快將通過《香港人權及民主法》，相信局勢只會繼續升溫，香港的反政府運動也會正式成為一個國際議題。

（文章內容代表作者觀點）