外判公共服務致工人低薪問題 為何現存法例無阻外判商剝削勞工?

撰文:林可欣
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長沙灣海麗邨清潔工人罷工工潮,工友贏一仗,獲舊東家應允發放與原來遣散費相若的獎金,新東家也為他們加薪172元至月薪8,800元。但一個工人每月八千多元,薪水仍低於政府公務員最低的二級技工月入中位數約13,000元。
有協助清潔工的工會幹事指,現時政府的外判服務投標評分中,工資及工時的評分比重不足一成,令外判商依然以低價格出標並成功投得;而即使有懲處制度監察外判商,由於有法律漏洞,違規公司依然能逃過法網及免受懲處。工會認為若政府不逐步減少外判合約,基層勞工將長期受外判公司剝削工資及待遇。

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「係唔係咩都可以外判出去?」此句近幾年社會開始有人不斷問,據政府資料顯示,自1990年代起,的確愈來愈多公共服務外判出去。政務司司長辦公室轄下的效率促進組統計過,2012年政府的非工程合約,即清潔及保安服務有近5,300份,數字10年間急增四成多,這些「非工程類合約」佔整體外判服務逾80%。

縱然政府表示,把服務外判主要並非為削減開支,但2012年政府外判服務調查中,多個政府部門轉為採用外判服務後,可節省20%至40%的開支。

海麗邨區議員楊彧指,觸發是次罷工工潮的主因是外判商民順多年來給予工人的待遇僅合法水平,但工友其實常超時工作,清潔的單位亦人手不足,「辛苦至極到頭來卻連遣散費都被欺暪走?工人當然生氣。」(盧翊銘攝)
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標書評分比重工資及福利待遇最低

房屋署、康文署、食環署和產業服務署為聘請最多外判工人的部門,他們以評分制度進行招標,為每間承辦商的標書在「技術」和「價格」兩大範疇評分。政府覺得外判服務以「價低者得」為符合效益,結果不少外判商為成功投得合約,不惜設法在合約中節省成本,包括向工人的工資和工時等福利待遇開刀。

這個評分制度在2016年中經政府修訂,把工資和工時納入「技術」評分;政府強調在這個修訂的評分指引下,「價格」不是惟一中標得分標準。

圖表一:政府外判服務合約評分制度及比重(資料來源:立法會十三題:就政府外判服務合約採用評分制度評審投標書)(01社區製圖)

不過,在不同政府部門的評分比重(見圖表一),「價格」依然則佔分最多,最高達70至80%。而在佔分30至45%的「技術」一裏,工資和工時的比重只佔不足10%,其餘佔逾八成的「技術」評分就包括公司營運和應變計劃等。換言之,外判商要獲高評分、成功投標,還是靠評分比重高的「價格」。

於是,外判服務2012年調查發現,約48個有回應的部門表示,他們至少八成的外判合約都是批給入標價最低的合資格投標者。

清潔服務業職工會組織幹事杜振豪指,在此評分制度下,工時和工資比重微不足道,基層勞工的薪酬待遇因此多年未改善。「即使今次海麗新的外判商說加薪至8千多元,比起政府負責清潔工作的基層公務員二級工人的中點薪級$13,580,外判工人的薪水依然很低,這些清潔工人卻不斷超時工作,工作量超額仍未獲外判公司增聘人手。」

杜振豪批評政府作為外判商和工人的最大老闆,至今聘請外判工人提供公共服務5萬多人,卻對工人在外判公司差劣的待遇視若無睹,多年沒有效改善基層工人的福利。(林若勤攝)

勞工法例有漏洞 外判商難入罪

政府在外判商成功投標後,要求他們遵守標準僱傭合約內容;並為防止外判商違規,早在2006年推出懲處制度。外判公司違反僱傭條例,或沒對工人履行有關合約責任,例如少付工資、沒支付遣散費或長期服務金、或工人超出工時上限,政府會向公司失責通知書,並對其扣一分。若該公司在緊接下個截標日期前的三年內被扣滿3分,政府將在五年內不考慮其標書。

而外判工人亦可向政府投訴外判老闆涉嫌違反《僱傭條例》或僱傭合約。但翻查投訴數字,立法會文件顯示過去5年,除了食環署,另外三大聘用外判服務的政府部門,工人投訴外判老闆的數字為0(見圖表二)。

政府資料指政府部門認為違規的外判商不多,在2012年至2014年期間,僅一宗個案涉及承辦商獲失責通知書並被扣減1分。更有公司如利興曾在2011年拖欠遣散費,違反合約規定責任而被扣分,但仍在2012年獲得食環署及房委會的多份外判清潔合約。

圖表二:過去5年外判工人就承辦商涉嫌違反僱傭條例或僱傭合約投訴數字(資料來源:立法會十三題:保障受僱於外判服務承辦商的工人權益)(01社區製圖)

審計署2007年調查報告指,其實房屋署有117宗證實是外判商不當/違規的個案,但當中僅兩宗收過房署的失責通知書,但其後又獲撤銷,房署沒進一步懲處和跟進這些個案。審計署當年已促請房署檢討其規管制度,及建議派員到邨內巡查和跟進外判商不當個案。

杜振豪指,扣分和發失責通知書看似嚴格監察外判商,但由於法例和制度有灰色地帶,阻嚇力其實不大。「過往幾年屢傳出有些外判商欠付遣散費、沒跟合約等消息,最後卻絕少公司被扣分,因為上到勞審處,外判商通常說不知情,稱從沒指示管工要求工人不可報工傷或超時工作,這個說法公司就能脫罪並逃過政府懲處。或如今次海麗邨工人被要求簽『自願離職信』後就沒有遣散費的事件。」杜振豪說。

因為這次海麗邨的罷工,邨內工人開始明白爭取權益的重要,有工友說:「我爭取自己應得工作的權利和血汗錢就叫做權益!」(盧翊銘攝)

工會盼減少公共服務外判

如今海麗邨罷工工潮,工人以勝利結束,杜振豪說還有何文田愛民邨及荃灣石圍角邨的工人遭遇相似,工會正介入了解情況。他認為在現行的外判制度和勞工法例下,難以保障基層工人。「什麼重新檢討扣分制度、發失責通知書,或要求外判商加薪或只能治本,但依然無助解決工人長期低薪的問題。」

他指外判制度引伸的社會問題全球皆有,「不要再說什麼新自由主義下,相信市場之手能符合效益,若政府不逐步減少外判服務,基層勞工只會繼續被大財團和商家剝削工資和福利。」

工會指尚有更多其他邨的工人被外判公司要求簽署「自願離職信」等類似手法,失卻一筆應得的遣散費,行內亦長期低薪、多數聘請年紀較大的工人。(盧翊銘攝)

房署:會提醒工人勿輕率簽文件

房屋署作為外判商的「老闆」,曾表示以往有突擊巡查或「放蛇」,了解承辦商及清潔工人有否履行合約內容。月初海麗邨清潔工人向署方投訴外判商,署方亦派代表指正就簽署文件及有否發放遣散費的事件作調查,至今仍未完成報告。

記者就巡查和放蛇次數,及監察外判商制度向署方查詢,至今仍未獲回覆。發言人先透過新聞稿回應指會持續監察服務承辦商的表現,並會透過通告或函件提醒工人切勿輕率簽署任何文件,明白簽署前應先了解合約內容。

署方又指一直要求承辦商遵守條例法規、「標準僱傭合約」所訂的條款和條件,「如發現個別承辦商在投標過程中或履行合約時有違規行為,將於外判商名冊中除名、限制或暫停其投標資格,以及終止服務合約等。」

海麗邨的清潔工人罷工揭發房署多個屋邨的外判剝削問題,另包括荃灣石圍角邨和何文田愛民邨,清潔服務業職工會指正了解情況。(盧翊銘攝)