北部都會區：熱點下的冷思考

《北部都會區發展策略》無疑是今年特區政府《施政報告》的最大亮點，也一度引起城中熱話。圍繞公眾、團體、各界別所關心的熱點議題，大灣區香港中心研究總監王緝憲的思考卻更為冷靜、長遠和貼地。
王緝憲雖在北京出生，但早於1993年獲聘於香港大學地理系任教，參與超過30個陸港兩地乃至亞洲地區的港口城市規劃發展研究項目，對香港地理佈局、城市規劃乃至區域經濟發展通通了如指掌。《香港01》深度報導組記者獨家對話王緝憲，透析建設北部都會區的四大關鍵：不能再造「悲情城市」、破除交通基建「雞先蛋先」問題、釐清產業政策的「寬與窄」、與深圳融合發展之餘不能失卻香港特色。

冷思考一：不能再造「悲情城市」

「《北部都會區發展策略》（下稱《北區策略》）是香港很少見的規劃書。」大灣區香港中心研究總監王緝憲評價道，「跟香港政府以前的報告風格完全不一樣，以前是比較保守的，而這份報告非常進取。」

「最大的進取，是發展方向變了。」王緝憲說 ，無論是回歸前，還是回歸後到2010年左右，香港「一直堅持遠離中國大陸邊界」，發展重點在南面的維港兩岸。「英國人傳統要跟相鄰地區保持距離，我們未來要開發的這個地方，以前是所謂的『邊境禁區』。」

「上世紀六十年代前後，曾經試過發展新界北。」王緝憲憶述，彼時，殖民地政府開始在新界規劃發展新市鎮，包括沙田、荃灣、大埔，以及天水圍、元朗和屯門等，「希望就業和居住都可以北移。」然而，希望終究是希望，並沒有付諸現實。幾十年後，位於西北的天水圍也被冠上「悲情城市」之名。

「悲情城市」出自現任特首林鄭月娥之口。2006年她擔任民政事務局常任秘書長時憶述，2000年在任社會福利署署長時到天水圍探訪，發現該區被一棟棟房屋包圍，欠缺社區凝聚力，遂形容其為「悲情城市」。2004年天水圍發生一宗一家四口滅門慘案，緊接三年也出現兩宗家庭悲劇，著名導演許鞍華以此為背景拍攝《天水圍的日與夜》和《天水圍的夜與霧》，寫實地探討這個社區的溫情與無助。誠然，天水圍公屋戶較集中，因而衍生出區內高貧窮率、高綜援率。但是，區內產業缺失，交通基建落後也是不能被忽視的主因。

「這三個地方（屯門、元朗、天水圍）遠離市區被孤立，很長時間裏也沒有鐵路連接到市區。」王緝憲道出「悲情」的因由，六十年代的新界西北附近有很多工廠，發展「屯元天」正是為了承載藍領家庭，「職住平衡、減少通勤等想法，都是想在三個新市鎮實現的。」後面的故事卻已人盡皆知，「中國改革開放，深圳建起特區，很多工廠、企業就跑到廣東去了，香港失去了製造業，這個地方的人不得不回到九龍和港島找工作，通勤時間又被拉長了。」

「整個規劃算是徹底落空了，新界北部也沒有得到真正的發展。」王緝憲嘆到，即便2010年後，特區政府着手建設洪水橋新發展區，但僅僅七平方公里「新區」的規模，遠遠比不上過往北部所期望發展的「新市鎮」，也「無法回應深圳對香港開發邊境地區的期望」。即便是《香港2030+：跨越2030年的規劃遠景與策略》提出建立「西部經濟帶」（洪水橋、屯門、欣澳、東涌至港珠澳大橋一帶）以回應港深前海合作區的建立，但整份報告的重點工程也不是「開發新界北」而是「東大嶼填海」。

棄現成農地、棕地不顧，轉而填海造地，覓地建屋的方向是否「走偏」？歷史仍未走到蓋棺定論的那天，但能明晰的是，「明日大嶼」計劃乃本屆政府施政重點之一，縱使坊間多有爭議，特首林鄭月娥都曾在不同場合表達過「不會放棄」，甚至在任內最後一份《施政報告》給予保留。

然而，王緝憲不免「潑冷水」。他表示，《北區策略》大膽地提出一個向北發展的龐大計劃，「可以說是否定了之前的準備工作」，而且「時間和資金上將會和『東大嶼』發生衝突」，即使政府「不會正式宣布放棄『東大嶼』」，北部都會區也會被置於「東大嶼」之前。

新界北發展整整六十年，歷經不同當權者、不同執政班子。很多美好設想在此淪為一紙空談，大片土地和大批居民被長期忽視。正如深圳市先行示範區灣區組專家張克科先前接受《香港01》訪問時指出，《北區策略》的提出是特區政府對新界北的「欠債還賬」。

「悲情城市」作為新界北發展滯後的縮影，所揭示出城市規劃的深層次問題，顯然需要被檢視和反思。在北部都會區的建設中，不能再造「悲情城市」，要為香港市民的生活及香港經濟的未來帶來新的可能性。城市規劃需考慮全面、系統，無論是日常生活所需的交通基建，提供就業崗位的產業，還是與鄰近城市乃至區域的合作，都是新界北搖身一變為北部都會區時需深化規劃的方向。

冷思考二：破除交通基建的「雞與蛋」問題

「未來十年內，2030年以前，最重要的就是把鐵路落實了。」王緝憲強調了北部都會區的交通規劃，尤其軌道交通的重要性，「別在紙上畫畫就算，拖到二十年以後再建，那北部都會區不會成功的。因為，香港這個城市就是靠鐵路把城市連接起來的，這是香港最大的優點。」

《北區策略》中提及五條鐵路規劃，其中包括兩條全新的鐵路項目。當中北環線將在新田設支線，跨境前往皇崗的新鐵路線；北環線東延線亦設有八個新站，將於羅湖南站接駁現有東鐵線，終站設在粉嶺安樂村。西面則是商議已久的港深西部鐵路（洪水橋-前海），以及沿海而建的自動捷運系統（尖鼻咀-白泥）。

民建聯於10月底公布民意調查結果，82%受訪者認同「發展策略」中的鐵路方案對改善新界區內交通有幫助；民建聯又強調區內規劃的五條新鐵路對帶動都會區發展尤其重要，現時的鐵路發展時間表有必要加快。早前發布《新界北建設香港新中心倡議書》的民建聯立法會議員劉國勳接受《香港01》訪問時，便公開批評港鐵近年興建鐵路的效率「令人不敢恭維」，更表示應引入深圳的鐵路承辦商以創造競爭，倒逼港鐵提高工程效率。

一時間，「基建先行」、「港鐵壟斷」等批評不絕於耳。面對這些「口誅筆伐」，作為研究交通網絡的專家，王緝憲嘗試提供不同角度的「冷思考」：「愈了解交通，特別是軌道交通，愈覺得軌道交通建設是『兩難』的。」

首先是建設鐵路的「效率」問題。王緝憲又從「屯元天」開始講起，如今該區連接市區的唯一軌道交通，即西鐵線（今併入屯馬線），從「設想」到「落地」曾歷經近十年。彼時，九廣鐵路公司和地下鐵路公司仍未合併。但兩間鐵路公司一直抗拒發展此段鐵路，一方面是因為軌道交通的前期建設成本很大，「屯門、元朗和天水圍離市區很遠，中間全都是山，也沒有站」，另一方面則是線路成本控制與通車時間息息相關，「鐵路運行達至三十年之後，維修成本會比一開始投入的還要大」，而「屯元天」作為偏遠的新市鎮，客流量自然難達預期。綜合基建成本和維修成本的考慮，建設「西鐵」反成了「虧本生意」。

王緝憲憶述，當時在車資上也有爭拗，主要有兩個方案：一是讓「屯元天」的車站的乘客多交車資，「但這個區又以公屋為主，都是基層，怎麼會給得起呢？」二是鐵路企業在「全網絡分攤這段的成本，整條鐵路漲價，那市民又不願意接受」。王緝憲說，「久久沒有定論，這條鐵路就一直停滯，直到進入新世紀才建起來，比香港其他地方的鐵路晚了大概二十年。」

為了平衡鐵路運營效益和城市發展效率之間的矛盾，香港很早便獨創了「地鐵上蓋物業」的發展模式，以此來創造客流量和減輕基建成本壓力。王緝憲指出，該城市發展模式的「學名」叫公共運輸導向型發展（transit oriented development，簡稱TOD）。2019年，世界銀行發表相關研究報告，將世界上14個運用TOD模式的城市進行排名，香港排在第三位。報告指出，港鐵公司的核心商業模式——「軌道加物業」模式（Rail + Property）是鐵路企業極具創新性的融資方式。

港鐵公司因而被稱為「全球最賺錢的鐵路企業」。在全世界大部份鐵路企業都是虧損的情況下，港鐵過去十年幾乎都能錄得一百億港元以上的利潤，沒有赤字也不需公共資金注入。營收成為了鐵路企業拓張網絡的動力，反提高了效率。「公共交通如果沒有一定程度的壟斷的話，可能更加沒有incentive（誘因）去做，因為成本比較高。」王緝憲如此分析兩鐵合併、港鐵壟斷的必要性，「否則，鐵路企業就會一直拖，拖到人口上來了再進去，就會賠得少一點。但對地區發展是不利的，因為『雞』和『蛋』，總有一個要先走。」

「在這個角度，如果引入外來的鐵路運營商與港鐵爭標，能不能贏標是一回事，即使中標，在香港境內僅有一段由外來競爭對手承建，那這個企業一定會賠錢。」王緝憲解釋，鐵路只有形成網絡，通過調度車輛才能降低成本和效率，故北環線引入競爭不太現實，「但是洪水橋-前海這條線路可以嘗試競標，通過這個方式把成本降下來，給MTR一點壓力。這條線路將來若能接駁機場，應該能賺錢。」

王緝憲的推演都基於「效益」和「盈利」，並沒談到港鐵公司的公共服務職能。然而，如果港鐵事事「利字當頭」，豈不是忽略「公共利益」？到底應該怎麼做，才能破除「雞先還是蛋先」的問題呢？

「在體制上和技術上都是可以做文章的。」王緝憲回應道。體制上，因為特區政府是港鐵公司的最大股東，「而現在的政治環境是『動真格』，似乎不解決房屋問題、民生問題，連特首都不能當」，在這種要求下，政府自然可以要求港鐵公司「服從大局」，盡快完成北部都會區的鐵路工程，「我對此持正面看法」。

而在技術上，王緝憲指出，「現在已經不是非地鐵即巴士的局面了，可以建立一些介於兩者之間的交通工具」，例如巴士快速交通系統（Bus Rapid Transit, BRT）。他舉例，在地鐵擬建站點附近設計地面站台，在路面設計巴士專用道，「類似輕軌，但是沒有軌道。」同時，還可以採用地下埋磁性軌道的方案，便於日後轉換為永久性軌道交通。全球約有166座城市採用了BRT系統，因其結合了地鐵的容量、速度與公車系統的低成本，所以又被稱之為「地面上的地鐵」，「可以作為一種過渡的方案，等人口先上來，又環保，又能兼顧效率和速度。」

冷思考三：產業規劃的「寬與窄」

除了交通基建以外，新界居民「職住分離」的問題也同樣需要關注。據《北區策略》，北部都會區建設目標是「成為宜居宜業宜遊、以創科為經濟引擎的都會區」，可見創科產業未來將會成為北部都會區的新經濟引擎，坊間更形容香港將會形成「南金融、北創科」的格局。

然而，王緝憲對這些口號「不置可否」。「有很多似是而非的說法。」他說，在特區政府的報告中，「每個新發展區都要發展創科。」「什麼是創科？怎麼定義創科？香港要發展的是『創科』還是『科創』？」王緝憲拋出一連串問號，「這個問題很複雜，現在都沒人能回答清楚。」

首先，「創科」已暗藏着很多複雜的分類。王緝憲解釋，創科有很多階段，涉及不同產業，從科學理論到應用的「從零到一」，從應用到商業化的「從一到十」，以及商業化到批量生產、推廣的「從十到百」。實際經濟運作更為複雜，不同產業還可能暗藏着「從零到零點八」，「零點八到一」等情況。現時，香港雖口口聲聲要建設「國際創科中心」，但未來的定位依然不清晰。究竟是要做利用優勢，專注於科技產業鏈上游的創新，還是希望補足下游科技應用短板，推動「再工業化」，打造完整的產業鏈？

同時，這也涉及到產業政策的「寬窄」問題。王緝憲指出，若要在區內扶持產業，必定會使用配套政策，提供「特定優惠」：「政策範圍定得愈窄，說明目的性愈強，要打造成一個什麼區域，例如規定是生物科技園區，就只能是相關的企業入駐才能獲得優惠。如果範圍定得愈寬，說明園區鼓勵的行業就愈多，但同時目的也就不清晰了。」

「誰來決定這個地區應該有什麼行業？政府有這麼聰明嗎？政府有權力去做這個事，但該不該做？」王緝憲又接連拋出了幾個問題，「這個方面，政府就很兩難了。如果太聚焦，政府可能會被質疑『操縱市場』；如果不聚焦，整個區域發展又會『目的不清』。」

除此之外，還有人才的問題。「香港人自己到底想幹什麼，想清楚了沒有？」王緝憲說，香港老齡化問題已經愈來愈嚴重，青年人數目已呈下降趨勢，「現在中小學都在殺校。」王緝憲為記者「算了筆賬」，據《北區策略》，北部都會區在2048年期望從95萬人口變為250萬人，中間差值大概為150萬人，「假設這裏一半是香港本土的青年人，也就是80萬人左右，那他們大學要學什麼，才會最終在北部都會區工作呢？」他解釋，現時本地約有四成青年人可以上大學，學什麼專業將會與香港未來出現什麼行業「直接掛鈎」。

王緝憲感嘆，如果青年人仍然一味湧入金融商科，是不會來北部都會區的，因為金融產業的地理特性是「Proximity（鄰近性）非常高」，這也是大部份金融機構集中在中環的原因。同時，由於香港青年人不願意離開香港就業，若無法進入極高端的金融業，寧願去低端服務業。「就業在香港從來都不是個問題，問題是『就什麼業』？」北部都會區若要成功，關鍵在於能夠為這群青年人，「尤其工程、生物、科技等方面有專長的人」，提供除了低端服務業外的「歸宿」。

王緝憲總結，北部都會區想培育創科產業，打造新經濟產業集群（New Economic Industrial Cluster）並不容易，要從人才培訓、區域規劃、產業配套政策等多方面去系統考慮。

冷思考四：不失特色的城市合作

「『雙城三圈』覆蓋了深港口岸經濟帶和深圳發展最成熟的都市核心區，以及香港境內城市建設資源正在高速匯集並仍擁有龐大發展潛力的北部都會區。」最新一份《施政報告》寫道。可以說，北部都會區建設的母題是「雙城三圈」，港深合作是北部都會區的重點之一。

先是國家公布了《前海方案》，再到香港以《北區策略》回應，港深融合已然如箭在弦，引起一輪又一輪熱議。王緝憲卻認為，「融合」這一詞並非港深最好的合作方式，「我認為，應該用『嵌入』。」

王緝憲解釋，港深兩座城市呈現出很強的互補性，當中根源是因為「兩邊制度不一樣」，而中間存在邊界，所以「互相不被同化」，才有了「雙方的成功」。換言之，「如果兩者完全變成一個，就只能符合一種需要了。現在因為兩邊都是不一樣的，才會令兩邊都獲得全世界的需要。」自然而然，兩邊也形成了不同的聚集，反體現出「一國兩制」的制度優越性。

而所謂的「嵌入」，是指在維持自身特點的情況下，以特別的辦法「互通」，但「互相不同」的組合。「這跟『融合』不一樣」王緝憲釐清，「融合就是香港變成深圳，或者深圳變成香港了。」王緝憲表示，香港依然有不少優勢，例如國際教育資源、優質公共服務等，很多青年人不希望離開香港。而「嵌入式」合作能夠在保有香港的特點上開展與深圳的合作，如此便能形成對內地乃至國際華裔人才的特別吸引力。

「嵌入」的實例便是「河套」。王緝憲指出，按政府的說法，將來河套區域會設計特別通行證，令人員能夠無縫穿梭深港邊界。人員按自己需要自由選擇在深圳或香港安家，但工作的資助、優惠乃至稅收安排則以企業所在地劃分，「在香港設立的企業按香港的法律，在深圳的園區就按深圳法律。」如此便能在不改變深港特點的情況下，「嵌入」式合作。

然而，如何能夠令這些「嵌入」合作不止於河套？這也是特區政府未來要深化探討的議題之一。例如，在前海和洪水橋的合作中，通行證制度便會碰壁，皆因兩者地理上不接壤，很難自由通行。王緝憲認為，以軌道交通連接兩地，再在前海設計「一地兩檢」便是可行方案之一。「這樣，前海和其他區就沒有太多分別了，只不過遠一點而已。我可以住在天水圍、洪水橋、元朗、屯門，甚至更市區一點的地方，但在前海上班。」

除了與深圳合作之外，香港也要找準自己的定位，強化自身特色。「大家都愛說『國家所需、香港所長』的口號。大家有沒有真正探討過『香港所長』的細節？它真的『長』嗎？」王緝憲質疑道，「相對內地城市來講，我們的專業人士確實國際化程度更高，但是真的能達到國家所需的程度嗎？」

王緝憲近一步解釋道，香港最擅長的金融及專業服務業，對比內地城市，最大的特點和優勢在於國際化，「我們可以處理國際訴訟，做國際法的業務。即便是前海，也未必能經營國際業務。」但另一方面，香港與其他國際城市比較，其國際化程度又不足，甚至難達至「國際權威」的標準。

「例如倫敦，香港如果要和倫敦競爭，最大優勢是什麼？是你旁邊有一個巨大的『中國』，而她將來有大量的國際事務需要你『幫手』。」王緝憲說，「但香港企業有沒有這麼大的能力，這麼大的視野，這麼大的格局，去幫中國做這些事？我看不見。我看見的，是他們有飯吃就可以了，卻沒有那種視野和格局。」

上文提及的劉國勳已報名參加第七屆立法會選舉新界北地區直選。同區其他候選人還包括元朗區議員沈豪傑、香港新方向張欣宇、社民連及人民力量前成員曾麗文。