澳門高天賜事件　更顯「一僕二主」雙重效忠問題必須解決

容許「香港居民」持有外國護照，並且以「香港居民」作為主體享有《基本法》所訂定權利和義務的做法，是中央基於香港殖民背景的特殊安排；對不少香港居民而言，持有外國護照只是多了一本旅遊證件、「食兩家茶禮」並無不妥，但以此所引發的「雙重國籍」爭議卻是「雙重效忠」的問題。和香港安排相若的澳門，同樣容許非中國籍的澳門永久性居民參選立法會議員，但在2015年曾經發生轟動一時的「雙重效忠」之爭——時任澳門立法會議員的葡籍澳門人高天賜（Jose Pereira Coutinho），宣布參加葡萄牙國會選舉，並獲葡國接納參選資格，但引發社會質疑他對澳門特區不忠；及後高天賜落選，澳門當局則修訂當地《澳門特別行政區立法會選舉制度》，訂明立法會議員不得兼任外國議會或政府成員。

「彈性安排」變政治漏洞

中央對於港澳地區的身份制度安排尤為特殊。首先，《中華人民共和國國籍法》訂明不承認中國公民具有雙重國籍，但基於香港和澳門曾被英國和葡萄牙殖民的背景，當局容許把「英國屬土公民護照」、「英國國民（海外）護照」以及其他外國護照視為旅遊證件，而持有該些證件的中國公民仍然可以此前往其他地方旅遊，但不得在中國境內和境外地區享有他國領事保護權。其次，香港和澳門回歸後繼續沿用原有的「居民制度」，而兩地《基本法》也都以「居民」作為享有權利和履行義務的主體，即使持有外國護照，但只要是「永久居民」，也能夠享有本來只屬於「中國公民」才可以擁有的政治權利，包括選舉與被選舉權，甚至可以在特區政府當中擔任除了司局長級別等主要官員之外的其他職位。

不過，法律容許是一回事，政治觀感甚或其他影響又是另一回事。每每有媒體揭發有副局長持有外國護照，都會引起軒然大波，例如在2008年，在曾蔭權政府委任的八名副局長中，有五位有外國居留權，其中蘇錦樑和梁卓偉擁有加拿大國籍，譚志源和梁鳳儀擁有居英權，潘潔則擁有美國國籍；九名政治助理當中，有四人擁有外國國籍或居留權，包括民建聯的徐英偉、自由黨的楊哲安，以及伍潔鏇和盧奕基；後來在輿論壓力下，蘇錦樑、譚志源、梁卓偉、梁鳳儀、潘潔相、徐英偉等相繼宣布放棄外國國籍或護照。不過，時任政制及內地事務局局長林瑞麟一度為相關官員「解畫」，強調所有政治助理都是「香港仔、香港女」，《基本法》亦容許有彈性安排。而且，直到近年，「雙重國籍」問題仍然不時在被委以重任的治港團隊當中出現，例如《基本法》訂明立法會主席不能持有外國國籍，但在2016年新一屆立法會主席選舉，競逐主席的經民聯梁君彥被指尚未未能完成放棄英籍手續。

儘管風波已經過去，但香港政府始終未有正視有關灰色地帶。反觀在一海之隔的澳門，自2015年出現「雙重效忠」爭議過後，當局已經積極推動修訂當地選舉法例，填補漏洞。

2015年，時任澳門立法會議員的葡籍澳門人高天賜（Jose Pereira Coutinho）代表中間偏左政黨「我們，公民！」（Nos, Cidadaos!），參選葡萄牙國會選舉，爭取代表海外葡僑的國會議席。按照當時《澳門特別行政區立法會選舉制度》，只要求立法會議員為澳門永久性居民，並沒有國籍限制，更沒有禁止雙重國籍人士同時出任兩地公職。假如高天賜勝出葡萄牙的國會選舉，他將面臨效忠於兩個地方、服務於兩地選民的尷尬處境。事件頓時引起公眾嘩然，時任澳門中聯辦主任李剛更表示，立法會議員需要效忠於澳門特區政府，若同時兼任葡萄牙議員或存在「效忠」問題。而根據澳門《基本法》第23條中的「禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動」，高天賜甚至有違法之嫌。最後，高天賜在國會選舉中敗選，澳門政府為了堵截同類事件再次發生，主動修改選舉制度，規定立法會議員在任期間不能出任外國議會或政府公職，事件因而作結。

改革居民身份制度是糾正國民認同的關鍵

可以說，事件完全突顯以「居民」作為《基本法》主體的核心問題——默許雙重國籍人士享有只有「中國公民」才有的選舉權和部份被選舉權，就難免出現政治效忠的衝突，長遠而言也會不利於形成與內地「中國公民」一致認同感和國家情感。畢竟相比之下，雙重國籍人士對國家和地區的認同感自然有所分別。特別是反修例風波觸動中央親自修訂《港區國安法》，提高香港政治安全系數，部份港人更視手中的BNO護照，為「危急關頭」的一堵「逃生門」，而由此引發的移民潮，更反映出不少港人的國民身份認同和政治忠誠相當簿弱。

不少分析都指出，香港現行居民身份制度是港人缺乏國家認同的關鍵之一，導致香港人形成一種高高在上的獨特認同，自我從「中國人」的意識當中抽離出來。但再看看實行另一套居民身份制度的澳門，並沒有出現國民身份認同危機，當中的主要差異到底在哪裏？

研究澳門身份證制度的澳門學者陳震宇接受《香港01》訪問時指出，身份證制度既是公權力發出的憑證，以法律標準為支撐，區分某人是否當地居民，劃定相關權利和義務，並讓持證人有資格參與有關身份認同的建構工程。而身份證本身，就是一種由政府建構出來的身份，當中以什麼國籍為中心，又有什麼權利，都是由當局通過法例所決定的，這足以影響持證者的國民身份認同。

以香港為例，自故以來都是中國領土，直至近現代才淪為殖民地，但香港華人不論是文化、語言、膚色都與一水相隔的深圳市民，極為相似，對中國的國民身份認同應是理所當然。不過，這種「愛國情懷」並不利於殖民統治。香港中文大學香港亞太研究所社會及政治發展研究主任鄭宏泰在接受《香港01》訪問時指出，對殖民政府而言，市民的愛國情懷過於強烈，又意味着「反殖愛國」所引發的管治問題，因此，要殖民地的「長治久安」，殖民政府就需要削弱市民的國民認同感，與中國內地一定保持距離，而身份證制度的出現是香港國民身份認同的關鍵轉捩點。