「地少人多」也可走出不同命運——香港人人難安居 星洲個個住大屋
相對於政治環境的改變，香港居住環境的惡劣更加令人窒息，例如樓價已經連續12年貴絕全球，而無處不在的劏房也已成為世界關注的現代貧民窟；反觀新加坡，仍然以售價低、面積大、環境佳的「組屋」制度傲視全球——不但為當地超過八成居民提供安居之所，而且成功藉此消弭不同階級差異、維持社會高度穩定。有趣的是，新加坡的組屋政策正是借鑑自香港的公屋制度，但令人不解的是，星港同樣面對地少人多的困局，為何當地可以令人人住大屋，我們卻是個個難安居？
星洲：可負擔房屋撐起高品質生活
「宜居度框架」是新加坡城市宜居中心就當地從過去50年發展經驗總結而出的治理原則，它以半浮半沉的三角形為載體，水面上是三個宜居城市關鍵成果，包括具有競爭力的經濟、可持續發展的環境、高品質的生活；而水面下是實現成果的系統——綜合規劃與發展系統和動態城市治理。新加坡目前的「高品質的生活」，少不了可負擔的組屋。
英國殖民後期，新加坡在1959年成立自治政府，旋即推出兩個五年經濟政策，嘗試擺脫英治時期過份依賴轉口貿易的單一經濟結構，冀能走上工業化道路。隨着經濟發展，人口也迅速增長，從1950年代初的100萬人急升至1960年的164萬人，再增加至1965年建國時的189萬人。不過，房屋供應明顯追不上經濟發展和人口激增，例如在1960年代初期，市區只有四萬個住屋單位，最多只能容納30萬人。
由李光耀領導的人民行動黨（PAP）意識到房屋問題的重要和迫切，在競選執掌自治政府期間已經承諾將為基層提供廉價房屋，而該黨在1959年上台後，也立即解散由英殖政府成立、主責興建公共房屋、但建屋效率有限的「改良信託局」，另外成立「建屋發展局」取而代之，主理公共住屋的興建和市區重建。當時建屋局估計未來十年間，缺少15萬個住屋單位，私人企業只能夠為高、中收入人士提供4萬個單位，絕大多數基層市民的住屋需要，需要由建屋局一力承擔。為了快速解決房屋問題，建屋局擬定兩個五年住屋計劃，以最快的時間、低成本建造「組屋」，最終在1970年代底，興建了12萬個單位的組屋和店鋪，比預期的目標多出1萬個單位，繼而推行第三期建屋方案。
不過，計劃也迎來兩個問題：一是早期的組屋，主要以租賃形式供市民租住，單單令市民有房可住，並不能徹底穩定民心、平復政治動亂；二是未有適合實際情形的城市藍圖，發展流於快速而無序。李光耀在自傳《經濟騰飛路：李光耀回憶錄》憶述不時發生的暴亂情形：「路人也會參加，向汽車的擋風玻璃扔石頭，把汽車掀翻，放火燒毀。到60年代中期，當人們擁有住房和其他資產後，發生暴亂時他們的反應大不相同。年輕人把停放在路旁的史古打（scooter）抬上組屋的樓梯。這種情況加強了我的決心，我要讓新加坡每個家庭，都擁有真正的資產讓他們去保護，尤其是他們自己的住房。」
幸而新加坡政府懂得靈活變通。在1964年，時任國家發展部長林金山宣布推出符合居民負擔能力的「居者有其屋」計劃，並向買主提供低息貸款，希望藉此穩定民心。但計劃落實初期並不成功，儘管組屋價格低廉，並且可以攤長時間供款，但大多數居民連兩成的首期也無法支付。其後，李光耀和副手吳慶瑞在1968修改中央公積金法令，把公積金繳交率提高，令市民可以動用公積金分期交付購屋貨款，成功令市民擁有自己資產。
在房屋短缺問題減緩後，新加坡政府開始加速城市化發展，並着手為此制訂總體規劃和落實框架。早在1962年，PAP領導的新加坡自治政府已經請求聯合國協助制訂城市發展的長期框架，並依聯合國專家建議，自1967年起以規劃署為核心，與將近100位專家和行政人員合作開展國家與城市規劃項目（the State and City Planning Project，SCP）；經過四年的反覆討論，終於在1971年推出首份長遠發展藍圖「1971年概念規劃」。
SCP提供人口預測、規劃參數和政策目標，預計在1992年，人口將達到270萬人至340萬人，需要提供65平方英里（16,800公頃）土地興建67萬個房屋單位；製造業的就業人數則可能達到 494,000 人，需要提供20平方英里（5,200公頃）土地作發展。而「1971年概念規劃」則是從擴大當地經濟基礎、降低失業率、減緩人口增長速度、增加住房供應、改善市民的生活水平等需求等等方面，制定城市發展的框架和方向——以交通和土地相結合的環形發展作主導，形成環形加帶狀的城走廊布局，同時提出產業分佈、市區中心和衛星城鎮系統設置，以及交通系統等整體性規劃，並為未來發展預留土地。
最重要的是，新加圾政府切實根據「宜居度框架」制訂的原則，細化規劃，逐步落實。1980年代末，建屋發展局已建設50多萬間組屋、入住率超過87％；地鐵南北線、東西線均已通車。高速公路網絡基本完成，確保了中央區與環島各地的連接。
香港：規劃已短視 執行能力更堪憂
為什麼新加坡能而香港不能？嶺南大學社會學及社會政策教授邱勇接受《香港01》採訪時認為，香港缺的不是城市規劃，而是政府的執行能力：「其實規劃署很多可行性研究和規劃研究，已經完成了很多年，比如新界東北、北部都會區，政府卻未有執行。」
不過，從細緻性、全面性和前瞻性而言，港式規劃可否與星式規劃相提並論，本身已經是個問號；再看特區政府的執行情況，也確實令人擔憂。港府2007年發表《香港2030規劃遠景》研究報告，當中把古洞北、粉嶺北及洪水橋列為優先發展區，並且寫明「興建新發展區需要最少長達12至13年的時間，當中涉及規劃檢討，改劃用途、收地／清拆／安置、工程項目及建築樓宇等工作」；然後，直到今天，這些項目還在緩慢推進。
以洪水橋新發展區計劃為例，其實早在1997年至2003年進行的「新界西北規劃及發展研究」中，獲確認為新發展區，惟其後暫停，直至2007年被列入施政報告的十大基建項目之一才得以重啟，但仍然要等到2010年才正式展開諮詢程序；其後5年，又先後經歷三階段的社會區參與，涉及兩輪的規劃概念圖諮詢和發展大綱圖諮詢；至2016年公布正式修訂的建議發展大綱圖並呈交至城規會，接續的是計劃大綱的申述期；又要等到2018年10月才可正式核准。該發展區前後經歷21年才讓完成諮詢和城規程序，遠超《香港2030規劃遠景》所訂定的12至13年，實際完工時間更是遙遙無期。
洪水橋新發展區計劃只是政府「議而不決」的冰山一角。在邱勇看來，規劃與執行脫軌，正是因為部門各自為政：「規劃署有規劃署做，他的角色是規劃，但規劃以後，要怎樣落實就是其他部門的事。房署興建公屋與我運輸署何干？誰來執行？又誰來交付？政府沒有一個明確的月和清晰的milestone（里程碑），部門亦缺乏統一的目標。」
邱勇所提到的里程碑，是指將發展計劃轉化成發展細則的部門時間表，能夠規定不同部門在什麼時候完成什麼工作，倘若未能在限期前達到里程碑則需要問責。以「北部都會都」為例，政府預計需要20年發展成為能容納250萬居住人口提供約65萬個工作職位的發展計劃，「在實現終極目標前，關於地政、收地、與發展商協商、涉及賣地，改變土地用途等城規程序，期間的里程碑和確切的時間等等，在什麼時候？要做到哪一步？而未能達到成果，會有什麼後果？我不覺得有。」邱勇認為，缺乏里程碑目標的話，部門工作缺乏動機，「部門之間自然會『不做不錯，少做少錯』，往往要等到問題變得嚴重，受人關注，甚至中央都着緊時，政府才醒覺要做事，但已經太遲。」
當城市發展飽和，政府議而不決，部門各行其是，新發展區建設滯後多年，土地和房屋供應自然會短缺，基層市民買不起房似乎是理所當然，即使能付起首期，接下來數十年都要以還款渡日，與「奴隸」又有何區別？特首李家超早前就土地供應、公營房屋、跨代貧窮及地區事務等四個重大民生問題成立四個工作小組，由司級官員親自領導。其中「土地房屋供應統籌組」由財政司司長陳茂波帶領，協調所有處理土地發展及房屋供應部門，改善不符合效益的工序和流程。而「公營房屋項目行動工作組」則由財政司副司長黃偉綸帶領，督導公營房屋興建項目，以幫助市民提早上樓。但在邱勇看來，要真正令社會「宜居」，單是「提速提量」並不足夠，同樣重要的是，改善市民的居住質素。
「不只是說快和多就好，亦不是說單位大、租金平就好，而是要提升市民的居住質素，是關乎整個社區的規劃和社區、交通配套。比如天水圍的嘉湖山莊，也是大屋苑，但文化、娛樂、基礎設施，要在很多年後才陸續完工。」邱勇擔心新政府會為了追趕「數字」而放棄市民生活素質，「『公屋提前上樓計劃」』容許輪候公屋市民提早入住配套設施未完全落成的屋邨。這種做法無可厚非。即使未有公園、街市，市民有公屋住，總比住劏房好，但說到社區，這就是另當別論。政府在兼顧數量時，質量亦要兼顧。」
