財政預算案2023｜一文看清「消費券」成敗得失　千億能買你開心？

財政司司長陳茂波下周三（2月22日）發表現屆政府首份《財政預算案》，外界最為關注會否全民派發第三次消費券。兩年過去，第一次消費券計劃惠及720萬人，涉及360億元公帑；第二次惠及660萬人，涉及660億元公帑。那麼，市民究竟把消費券花在哪裏？效用是否達到政府預期？有關注公共理財的學者指出，消費券的心理作用高於經濟作用，可令市民開心一些，但派錢並非唯一令市民開心的途徑。

不派又派用意何在

新冠病毒疫情爆發以來，「電子消費券」似乎成為每年《財政預算案》的「指定動作」。但在派發之前，特區政府對於消費券的態度，經歷一些變化，顯得左搖右擺。

早在2019年底，受「反修例風波」影響，零售銷售總額連跌數月，第三季度私人消費開支更是出現10年以來的首次下跌，已有政黨建議全民派發現金或消費券。對此，財政司司長陳茂波回應稱，參考過日本及台灣等曾推出消費券的地區，經分析後認為效用沒有想像中那麼大。時任署理財經事務及庫務局副局長陳浩濂亦在2020年初表示，發放消費券可能需要比較高昂的行政成本，而且效果或受「替代效應」所影響，例如有些市民主要以消費券去支付基本生活開支，但未能因為取得消費券去增加額外消費。於是，當年2月26日發表的《財政預算案》，採取全民派發一萬元現金的做法，以鼓勵本地消費。

然而，疫情肆虐之下，本地經濟持續陷入負增長，私人消費開支也進一步下跌，政府態度隨之出現轉變。2021年2月24日發布的《財政預算案》推出「消費券計劃」，決定向每名合資格的18歲或以上香港永久性居民及新來港人士，分期發放總額5,000元的電子消費券，用以刺激市民消費意欲，促進金額流轉，加速經濟復蘇。同時，政府亦希望透過消費券計劃鼓勵更多本地商戶及市民使用電子支付，推動本地電子支付市場發展。

兩年過去，第一次消費券計劃惠及720萬人，涉及360億元公帑；第二次計劃惠及660萬人，涉及660億元公帑。那麼，全民拿到的消費券都花在哪裏？其效用是否達到預期？

未見統計成本效益

對於消費券計劃的效力，特區政府信心十足。2021年8月第一次第一期消費券發放後，財經事務及庫務局局長許正宇在立法會會議上表示，計劃可為本地經濟帶來0.7個百分點的提振作用。普羅大眾樂見政府派錢，於是2022年2月23日發表的《財政預算案》，陳茂波宣布派發新一次電子消費券，並「加碼」至每名合資格市民一萬元。同年10月發放第二階段第二期消費券後，陳茂波稱該些消費券將為市場注入超過150億元的消費力。

但實際效果如何呢？根據嶺南大學香港商學研究所於2021年11月發布的《關於消費者第一期領取和使用消費券情況的研究》，最多受訪者光顧的消費場所為超級市場（75%）、零售店（59%）、百貨公司（36%）和食肆街市檔販（31%），而最主要的消費類型分別為餐飲（25%）、日常用品（25%）和食品（24%）。由此可見，消費者多將消費券花在缺乏價格彈性的餐飲日用上——與政府2020年初對市民主要以消費券去支付基本生活開支的擔憂不謀而合。報告還顯示，超過四成受訪者會「貼錢消費」，而且越年輕的越傾向貼錢消費，但對於貼錢消費的金額和次數，報告未有進一步的統計。

事實上，大灑超過千億公帑之後，特區政府至今未對兩次消費券的使用效能發布任何研究報告，外界對於消費券的支付工具、消費場景、消費種類等等資訊不得而知。

《香港01》嘗試透過消費券計劃同期的經濟數據進行評估（見上表）。2022年4月第二次第一階段消費券發放後，當月零售銷售價值總額按年升11.7%至302億元，增長明顯。不過，隨後兩個月，零售銷售總額開始下跌；至同年8月、10月、12月再發放第二階段的三期消費券後，雖然都帶動了銷售貨額的輕微上漲，但提振作用並不持久。

政策研究有待公佈

政策成本同樣值得關注。2018年推出的「關愛共享計劃」經過資產審查後派給約300萬名合資格人士，總開支約113億元，其中行政成本3.11億元，平均每人行政費高達104元。至於推出消費券後，由於計劃涉及約660萬名合資格市民，省卻不少資產審查和人群篩選的費用，行政費用確實大幅下跌：2021年消費券計劃的行政費用約為2.5億元，2022年則為約4億元——每次平均而言，每名市民分別需要37.9元和60.6元。

不過，值得一提的是，在這共計6.5億元的行政費用中，有1.08億元是四大電子支付營辦商的服務費。因此，電子支付系統的推廣效果不能僅僅被視為消費計劃附帶的利好，應當檢視這一部分公帑所發揮的效用。2021年8月，陳茂波發表網誌透露，截至7月底，四大支付平台新增逾220萬個帳戶，並且新增4.8萬商戶開始接受電子支付。在2022年8月第二階段消費券派發首日，AlipayHK交易金額較前一日（8月6日）升超過1.3倍。

不過，根據財經事務及庫務局庫務科的信息披露，在2021年及2022年第一階段消費券計劃中，約七成市民選擇以八達通收取消費券，約兩成選擇AlipayHK，Tap & Go「拍住賞」及WeChat Pay HK則各佔約半成。八達通本身的普及率非常高，這難免令人關注，為了使用消費券而新註冊另外三間電子支付帳號的用戶，在用完消費券額度後，是否會繼續、經常地使用相關支付系統？有關問題同樣有待商家和政府進一步回應。

回到最初的問題，新的一年，政府還應當繼續向全民派發消費券嗎？除了透過事後的經濟數據衡量政策成效之外，還須檢視政策初衷和推行手段，到底為了解決什麼問題？

推行手段不符初衷

香港中華廠商聯合會發布的《各地派發消費券的經驗及其對香港的啟示》指出，消費券除了提升民眾消費力和刺激消費之外，往往還應達至其他政策意圖，例如救濟特定對象、扶持特定行業，所以需要因應不同目標設計發放對象、適用範圍和使用方式。

假如消費券是為施行社會救濟，就會針對低收入人士或弱勢群體進行發放。早在1999年，日本泡沫經濟破滅，民間消費活動低迷不振，當局推出針對特定人群的「地域振興券」，惠及15歲以下兒童的家庭、領取社會福利金的群體和65歲以上的老人，希望幫助他們擺脫經濟困境和刺激消費。不過，它所帶動的消費僅為使用消費券總額的32%。

倘若消費券是為了精準支援特定行業，就會對消費券的適用範圍作出限制，或直接發行只供某些行業使用的「定向消費券」。例如，新加坡政府為了支援受疫情重創的旅遊業，曾向18歲以上公民發放100坡元的旅遊消費券，限於購買當地旅遊景點門票、遊覽行程、酒店住宿；及後再派發100坡元的生活補助券，只能用於鄰里商鋪和小販中心。

疫情之下，香港和很多亞洲地區一樣推出消費券，但相對而言，特區政府的「全民派糖」策略最為「簡單粗暴」。有些地區會對使用面額進行限制，促使市民小額多次地消費，例如澳門分三次發放共計16,000元給每位居民，但每日的使用上限僅為300元。也有地區以折扣券、滿減額度等方式設置使用門檻，如台灣的「振興三倍券」讓居民以1,000元新台幣兌換三倍面值的實體消費券，或在消費滿3,000元後獲得2,000元補貼。

「來到2023年的今天，疫情已經過去了，現在的問題並不是消費券有沒有用，而是現在還需不需要消費券。」香港理工大學應用社會科學系講師鄒崇銘向《香港01》的記者表達了對於繼續派發消費券的擔憂。他質疑，許多市民在疫情期間收入減少、甚至失業，消費券確實可以發揮「雪中送炭」的作用；但是隨著經濟逐漸恢復，市民已經在主動消費，有的甚至會進行「報復式消費」，繼續派發消費券豈不是在「火上加油」？

擴大二次分配想像

根據政府統計處，香港的失業率由2021年2月最高峰的7.2%下降至2022年底的3.5%，逐漸回落到疫情爆發前水平。不過，因為疫情封鎖近三年對各行各業造成的打擊並未恢復至疫情之前，依然需要政府出台政策，扶持經濟復蘇，但具體方法，有待商榷。

鄒崇銘將發放消費券稱之為「還富於民」的政策，本質上是進行「二次分配」的手段。相比於「全民派錢」，鄒崇銘認為「派股份」的分配方式更容易做到長治久安，因為股份不同於消費券需要在短期內花完，而是可以每年收息，從而產生長遠的收益。再者，他也提到，無論是派錢或者派消費券，最終大多數會流向百佳、惠康等大集團，市民獲利有限，但在創科大勢之下，如果將科學園股份分給市民，可令更多人共享香港繁榮。

實際上，「派股份」的分配思路已經在一些財富管理的實踐中得到了體現。例如全球各地興起的「主權財富基金」，是由公民共同擁有的資產，公民享有基金的間接控制權。美國的阿拉斯加洲和挪威皆因為石油收益的累積，分別通關設立永續基金和投資再生能源等永續項目向公民派發紅利。鄒崇銘相信，類似的政策會出現越來越多的試點。

雖然對於香港來說，上述政策似乎是遙遠的藍圖，但並不意味著現有的財政政策沒有更加精細化、精準化的空間。以斥資過千億元得「保就業」為例，獨立股評人David Webb旗下的網頁「webb-site」統計首輪資助的計劃發現，「保就業」涉資的金額較原定預算開支的810億元超支近100億，但酒吧、健身房等受疫情影響巨大的產業所獲得的資助卻僅佔支出的5-10%，而獲資金資助最多的公司都是人們耳熟能詳的大集團。