是時候擺脫土地財政依賴？　讀《置身事內：中國政府與經濟發展》

回顧過去十年的中國經濟，真可謂「冰火兩重天」。十年前，中國國內生產總值（GDP）剛剛超越日本，成為全球第二大經濟體；那時，太平洋彼岸的美國尚未走出2008年金融海嘯的陰霾，而西邊的歐洲則深陷歐債危機，全球主要經濟體中唯有中國一枝獨秀，而且是接近雙位數的高速增長，帶領世界經濟逐步復蘇。也是在那時，「中國模式」開始為人所津津樂道。

十年後的今天，中國經濟已是另一重光景。在新冠疫情之前，經濟增速逐年下滑，舊有模式未能再拉動經濟增長，「無論是實際生產率的增長還是通貨膨脹速度，都趕不上信貸或債務增長的速度，所以宏觀上就造成了高投資擠壓消費，部份工業產能過剩和部份地區房地產投資過剩，同時伴隨着腐敗和行政效率降低。」疫情爆發之後，中國經濟倍加艱難：在內部，對房地產、教育培訓、平台經濟等行業的鐵腕治理和改革，對市場信心造成了意想不到的衝擊；對外，貿易衝突和逆全球化愈演愈烈，今年俄羅斯侵烏，更是讓國際地緣局勢愈發波譎雲詭。在此背景下，去年底的中央經濟工作會議就指出，中國經濟面臨「供應衝擊、需求收縮、預期減弱」的三重壓力。

短短十年間，為何出現如此巨大的轉變？曾經，支撐中國經濟高速增長的動力是什麼？為什麼這種模式未能再拉動經濟增長？在宏觀經濟結構上，中國為何持續消費不足？政府當下的改革邏輯何在？轉型將面臨什麼挑戰？

土地財政就是房地產財政

要嘗試探究這些問題，去年8月出版的《置身事內：中國政府與經濟發展》或許是本不錯的入門讀物。這本書從當下的現實切入，講述了過去三十年中國經濟改革的故事。如書名所示，政府和政策是這本書分析的主角，因為在中國，「政府不但影響『蛋糕』的分配，也參與『蛋糕』的生產」，因此脫離政府談經濟是不可能的。

作為一名發展經濟學家，作者蘭小歡並不以主流經濟學的視角看待中國經濟，以及政府和市場的關係。他對中國早期的經濟發展，因而多了幾分「同情的理解」和肯定。在接受內地媒體訪問時，他說：「這本書最重要的是換了個角度看世界。你會發現，做事的方式不止一種。中國政府深度參與經濟。雖然中國的政府非常支持企業，有一些企業化的表現，但它本質上並不是企業，它就是深度參與。這也是一種可行的方式——因為看結果經濟增長還不錯。要是去全世界走走，你會發現這是個經濟奇蹟。」

那麼政府是如何深度參與經濟，從而實現這一奇蹟的？故事要從1994年的分稅制改革說起。分稅制改革後，中央拿走稅收的大頭，中央-地方在改革開放初期的「三七開」收入分配格局逐漸轉變為「五五開」，甚至「六四開」，地方政府的預算內收入遭到極大削弱，但發展經濟的重擔主要還是由地方承擔、事情還是要由地方來辦，即所謂的「財權上移，事權下沉」，地方政府為應對財政壓力，遂逐步發展出「土地財政」。

顧名思義，土地財政就是地方政府依賴土地出讓和開發所產生的收入。但政府賣地也需負擔相應支出，包括徵地拆遷補償和「七通一平」（通電、通路、通暖、通氣、給水、排水、通信及平整土地）等基礎性開發支出，將生地變成熟地。這樣一進一出，政府其實沒有多少結餘；對地方政府來說，它真正要的是土地開發之後吸引來的工商業經濟活動，因為工業對經濟轉型升級的帶動作用強，能帶來增值稅和其他稅收，還能創造就業。

由此可見，土地財政為地方政府推動工業化提供了基礎。2001年所得稅改革後，中央財政進一步集權，拿走了企業所得稅的六成。從那以後，地方政府發展經濟的方式就從之前的工業化變成了「工業化與城市化」兩手抓：一方面繼續低價供應大量工業用地，招商引資；另一方面限制商住用地供給，從不斷攀升的地價中賺取土地壟斷收益。書中引用的數據顯示，商住用地雖然面積上只佔出讓土地的一半，但貢獻了幾乎所有的土地使用權轉讓收入。換言之，政府是以商住用地在補貼工業用地，因此作者指出，土地財政的實質就是房地產財政。

但土地真正的力量還不在「土地財政」。隨着城市化和商品房改革，土地價值飆升，政府不僅靠土地使用權轉讓收入支撐起了「土地財政」，還將未來的土地收益資本化，從銀行和其他渠道借入海量資金，利用「土地金融」的巨力，推動了快速的工業化和城市化。

不可持續的高速增長

在蘭小歡看來，這在很大程度上解釋了中國的「經濟奇蹟」。他指出，所謂經濟發展，無非就是提高資源使用效率，盡量做到「人盡其才，物盡其用」，而中國是一個自然資源相對貧乏的國家，在經濟起步階段，能利用的資源主要就是人力和土地。「過去幾十年的很多重大改革，大都和盤活這兩項資源、提高其使用效率有關。與人力相比，土地更容易被資本化，將未來收益一股腦變成今天高升的地價，為地方政府所用。」依照這套模式，在此後的十來年，國有銀行改革結束，中國加入世界貿易組織（WTO），城市化加速，各地發生了翻天覆地的變化，基礎設施建設如火如荼，經濟高速發展。

然而，這種發展模式的代價和弊端也同樣明顯。首先是城市化過程中「重土地、輕人」，公共服務供給不足，推高了房價和居民債務負擔，拉大了地區差距和貧富差距。其次，隨着房地產過熱、基礎設施和工業體系已經比較完善，政府粗放式投資的效益愈來愈低，對經濟的拉動效果也愈來愈弱，債務負擔和償債風險就愈來愈高；三是發展戰略「重投資、重生產、輕消費」，這雖然擴大了對外貿易，令中國迅速成為製造業強國，但缺點是經濟結構不平衡。這種不平衡體現在兩個方面：對內是資源向企業部門轉移，居民收入和消費佔比偏低，不利於經濟長期穩定發展；對外是國內無法消納的產能向國外輸出，加劇貿易衝突。

事實上，早在2000年代初，中國領導層已然意識到這些問題。2007年3月16日，在回答記者提問時，時任國務院總理溫家寶便指出，「中國經濟存在着巨大問題，依然是不穩定、不平衡、不協調、不可持續的結構性的問題。所謂不穩定，就是投資增長率過高，信貸投放過多，貨幣流動性過大，外貿和國際收支不平衡。所謂不協調，就是一、二、三產業不協調，投資與消費之間不協調，經濟增長過多地依賴於投資和外貿出口。所謂不可持續，就是我們還沒能很好地解決節能降耗問題和生態環境問題。這些問題都是擺在我們面前需要解決的緊迫問題，而且是需要長期努力的問題。」

然而，意識到問題並不等於就能解決問題。改革需要足夠的時間和空間來緩衝過程中帶來的痛苦（當然也需要勇氣和魄力），偏偏2007年美國的次按危機引發金融海嘯，全球經濟在經歷腥風血雨後一片狼藉，面對外部需求急速下滑，中國政府迅速出台了「四萬億」經濟刺激計劃，那些緊迫和巨大的問題隨之被擱置一旁，中國又重新走上了依賴投資拉動增長的老路，而且由於刺激規模前所未有的龐大，這些潛在的問題也被加倍放大，令內外經濟結構進一步失衡。

地方政府需轉變角色

2012年中共十八大後，中央逐步推行「供給側結構性改革」；2017年，中共十九大報告重新定義了「主要矛盾」，從原本的「人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間的矛盾」轉化為「人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾」，其實就是再次確認這種發展模式不可持續，同時也說明了中央的經濟政策導向發生了根本變化。2020年，隨着新冠疫情爆發和國際局勢日趨複雜，中共中央政治局會議提出構建「國內國際雙循環相互促進的新發展格局」，更是一種發展戰略上的轉型。

那麼這一次的改革，是否就能無往而不利？答案是未必。正如作者所說，搞清楚了原因，也不一定能處理好後果；近些年中央政府圍繞「供給側結構性改革」推行的一系列重大經濟金融改革，包括嚴控房價上漲、「資管新規」、限制土地融資、債務置換、「反腐」、國企混改等，確實有效遏制了新增債務的增長，但高度依賴負債和投資的發展模式沒有完成轉型，因此限制債務雖然限制了這種模式的運作，但並不會自動轉化為更有效率的模式。

作者一針見血地指出，過去這套模式的關鍵是土地價格，「房價連着地價，地價連着財政，財政連着基礎設施投資，於是經濟增長、地方財政、銀行、房地產之間就形成了一榮俱榮，一損俱損的複雜關係。」因此改革的關鍵自然是「轉變地方政府在經濟中扮演的角色，遏制其投資衝動，降低其生產性支出，加大民生支出」，「降低地方政府對『土地財政』和『土地金融』發展模式的依賴，限制其利用土地加大槓桿，撬動信貸資源，降低對土地價格的依賴。」

再比如提高居民收入和消費。中共十九大報告就明確提出，要「提高就業質量和人民收入水平......促進收入分配更合理、更有序......擴大中等收入群體比重，增加低收入者群體收入，調節過高收入，取締非法收入......履行好政府再分配調節職能，加快推進基本公共服務均等化，縮小收入分配差距」。

但正如前述，中國居民收入和消費佔比低，恰恰與地方政府推動經濟發展的方式有莫大關係，例如地方政府以商住用地補貼工業用地，推高房價和地價來維持「土地財政」；壓低利率和匯率，也是以居民的低儲蓄回報為企業和出口提供「隱性補貼」；再加上城市化過程中「重土地、輕人」，民生支出不足，教育、醫療等公共服務供給滯後，最終造成居民收入增長緩慢，同時承擔高昂的房價，背上債務，最終也遏制了消費。

中央政府近幾年從房地產着手進行改革，調控政策層出不窮，2020年更出台「三條紅線」政策，約束房地產開發商過度借貸，不少過去激進擴張的房企立刻陷入資金鏈斷裂的困局，房地產市場全面受到抑制，由此引發的連鎖效應，至今仍未受控，繼而極大影響了各地經濟增長。再加上新冠疫情反彈和嚴格的防疫措施帶來的衝擊，一些地方政府的財政已經異常困難，改革的步伐於是又開始往回縮。

作者在書中打了個比喻，「好比一個人胡吃海塞成了大胖子，要想重獲健康，少吃雖然是必須的，但簡單粗暴的節食可能會出大問題，必須小心處理肥胖引起的很多併發症，」放在今天來看，似乎一語成讖。這或許也說明了，中國領導層雖然清楚意識到問題所在，卻低估了改革的困難程度，「改革總需要一些時間。」只是，2008年的殷鑒在前，改革的成本不會因為推遲改革而消失，改革得愈晚，難度會愈大，成本也會愈高。

《置身事內：中國政府與經濟發展》
作者：蘭小歡
出版社：上海人民出版社
出版日期：2021年8月

詳細內容請閱讀第324期《香港01》電子周報（2022年7月4日）《是時候擺脫土地財政依賴？　讀《置身事內：中國政府與經濟發展》》。按此試閱電子周報，瀏覽更多深度報道。