回歸25周年．宜居｜給香港的四問：要為下一代留下什麼？

香港在未來二十五年該怎樣成為一個宜居城市？這是對未來每位從政者的拷問。土地房屋問題已困擾香港人多年，自去年港澳辦主任夏寶龍提出「告別劏房」的治理目標後，現屆政府的確嘗試壓縮覓地建屋程序，但他們明顯忽視了「宜居」的不同要素。市民需要的不只是四面白牆及一個屋簷，而是一個會令他們感到舒適的城市。《香港01》就此提出「宜居四問」，從適切居所、智慧出行、公共空間及城市景觀四方面與香港大學城市規劃及設計系講座教授葉嘉安對談，共同回顧過去及展望未來，如何把香港打造成真正宜居、可持續的城市。

「香港回歸25周年」深度報道系列

聯合國成員國於2015年簽訂的《2030年可持續發展議程》具備參考價值。當中有17項可持續發展目標，涵蓋地球、人類、繁榮、和平與夥伴關係等四大範疇；而第11項目標——「建設包容、安全、有抵御災害能力和可持續的城市和人類住區」所列舉的7項指標都能切中香港問題要害，其中涉及居住、交通、消閒、保育的四點尤其需要香港聚焦：

（1）確保人人獲得適當、安全和負擔得起的住房和基本服務，並改造貧民窟；（2）向所有人提供安全、負擔得起、易於利用、可持續發展的交通運輸系統，改善道路安全，特別是擴大公共交通，要特別關注處境脆弱者、婦女、兒童、殘疾人和老年人的需要；（3）向所有人，特別是婦女、兒童、老年人和殘疾人，普遍提供安全、包容、無障礙、綠色的公共空間；（4）進一步努力保護和捍衛世界文化和自然遺產。

《香港01》就此提出「宜居四問」。

市民能住在適切居所嗎？

「確保人人獲得適當、安全和負擔得起的住房和基本服務，並改造貧民窟。」
——聯合國《2030年可持續發展議程》

由聯合國人類住區規劃署所定義的「貧民窟」，是指「以低標準和貧窮為基本特徵的高密度人口聚居區」，包括因原住民搬遷到城市更好地區而衰落的屋區，以及發展中地區中有大量臨時居所的部份，例如香港以前的九龍寨城便可稱作「貧民窟」。

自回歸後，這類大型貧民窟在香港不復見，卻出現另一種形式的「貧民窟」——劏房及板間房，這類居所環境惡劣、狹小且不安全，租金與其質素更是毫不相符。可是，這類不適切居所的居民卻在過去二十五年內不斷遞增，截至去年3月，全港已有超過10萬間劏房，居住人數多達22萬。同時，由於房屋供不應求，不止是基層市民會面對居住難題，中產市民同樣只能居於狹小單位，繳付着堪稱全球最高的租金或樓價。

「我們在城市規劃的方法及概念上不斷進步，但很可惜，我們還是解決不了香港人所關心的房屋及土地問題。」葉嘉安感嘆着，把思緒拉回五十年前的港英殖民時期。

1972年，時任總督麥理浩公布「十年建屋計劃」，同時開展新界的新市鎮規劃，計劃除了將木屋人口遷至適切居所、分散市區過於擠逼的人口，改善居住環境外，麥理浩亦期望新市鎮能夠提供一個自給自足的社區予人居住。葉嘉安形容，麥理浩是個具遠見的總督，當時香港的城市規劃師不足20人，規劃方式亦較為落後，但計劃卻能達到不俗的成績，早期如沙田、大埔、元朗等新市鎮的居民也可稱得上「安居樂業」。

不過，這種遠見規劃在回歸後就很少見了，造成土地發展滯後，引致房屋供不應求。

葉嘉安認為，問題不在於有沒有規劃，而是政府議而不決。1970年代香港工業發達，時任立法局議員鄧蓮如指出土地不足以供應工業市場，或會引致生產力降低，所以港英政府於1977年順應商界訴求成立「土地闢增特別委員會」（Special Committee on Land Production），負責進行為期十年的滾動式土地監察，以適時應對土地短缺。自此港府開始使用地理信息系統（GIS）來估算未來土地供應，及後對香港土地供應數據可謂瞭如指掌，「很可惜香港的節拍慢了，就像西九總體規劃一樣，拖了二十多年才落成。」

另外，葉嘉安亦指出，1997年亞洲金融風暴也是土地發展滯後的關鍵節點。樓價在一年間下跌30%至50%，大批業主及首置戶因物業市值比他們向銀行借貸的按揭更低，造成大量「負資產」，出現很多因資不抵債而自殺的個案。特區政府為了穩定樓市，2002年時任房屋及規劃地政局局長孫明揚宣布九項政策（俗稱「孫九招」），包括不再拍賣土地、停止出售居屋、取消租務管制等等，令住宅供應出現致命的「斷崖式下跌」，例如總落成量一度由1997至2001年的平均每年8.2萬個，減少至2002至2011年的平均每年3.1萬個。另外，以公屋一般申請者輪候時間為例，在1997年是6.6年，而在二十五年後的今天，截至2022年3月底是6.1年——可以說，不但沒有什麼進步，反而倒退至當年。

葉嘉安說，在那十年間，還有一些「很微妙」的事情令房屋需求加劇：首先，美國的定量寬鬆貨幣政策引導房地產市場利率走跌，人們會傾向買樓多於租樓；其次，香港人口每年有所增長，加上「80後」及「90後」在回歸後開始成家立室，對房屋的需求又會有所增長；最後，中國加入世界貿易組織，經濟高速發展，增加內地人來港買樓數量。

「這些事情發展得很快，一方面房屋需求急劇上升，另一方面土地房屋供應滯後，這樣就出事了，而現時（政府）還在議而不決，慢慢談、慢慢講，『明日大嶼』都是『得個講字』。」葉嘉安這樣解釋土地房屋問題的根源，既受外在環境影響，也有內部問題。

被問到未來二十五年應如何加快收地、「告別劏房」，葉嘉安認為最應該改善的是政府決策能力：「如果是要回顧過去及展望未來，應該向1974年學習。」他解釋，當時發展新市鎮，政府都為每一個發展項目設立辦公室，並使用企業規劃方法（corporate planning approach）——每個辦公室由項目經理專責管理，包括所有與土地發展相關的專業人員，例如工程師、規劃師、建築師等，有效地加快收地及建屋速度。

葉嘉安相信，如果香港能夠成功發展「明日大嶼」及「北部都會區」，未來的土地房屋問題將會得到解決，所以政府在現階段更需要向市民給予信心，為兩個項目設立專門辦公室處理相關事務。尤其是「北部都會區」的發展，他認為該項目有望發展成為讓基層市民自給自足的新市鎮，若以公營房屋供應為主，就可紓緩住屋負擔；另外，該區亦有潛質成為另一個上海浦東區——可加強與深圳的密切聯繫及合作，成為國際創科中心。

出行可更方便可達嗎？

「向所有人提供安全、負擔得起、易於利用、可持續發展的交通運輸系統，改善道路安全，特別是擴大公共交通，要特別關注處境脆弱者、婦女、兒童、殘疾人和老年人的需要。」
——聯合國《2030年可持續發展議程》

前述《2018年可持續城市指數》中，顧問公司評估香港擁有良好交通運輸系統，讓香港在「社會」元素的得分足以掩蓋房屋問題。這歸功於港英政府在1976及1989年進行的兩次《香港整體運輸研究》，以及回歸後特區政府在1999及2000年進行的《第三次香港整體運輸研究》和《鐵路發展策略2000》，奠定「以鐵路為骨幹」的政策方針——這些規劃為香港交通網絡發展打下重要基礎，令這個彈丸之地可以「四通八達」。

葉嘉安解釋，特區政府多年來一直根據「公共運輸導向型開發」（Transit-oriented development）進行交通規劃，意指整個交通系統是以公共交通作為中樞，所以城市規劃也會配合公共交通沿線進行開發，從而提高公共交通工具的可達性，令市民出行時更願意使用公共交通。根據運房局2017年公布的《公共交通策略研究》，當時的公共交通服務使用人次每日1,200萬，佔使用人次接近九成，比例是全球之冠。

「不過有一點很奇怪的是，路面交通似乎沒有太大改善；第二，是地鐵很『塞人』，像東京（地鐵）一樣。」葉嘉安一針見血，指出香港交通運輸的不足之處。

無可否認，政府不是沒有嘗試解決路面交通擠塞的問題，例如運輸署於2019年7月發表《香港智慧出行路線圖》，訂下未來交通運輸願景和項目，當中包含不少有關記錄交通數據的措施及應對路面擠塞的措施，外界較為矚目「中環電子道路收費先導計劃」。

「電子道路收費」的原理在於「擠塞徵費」，意思是在容易出現擠塞的地區設立電子道路收費區域，並以「用者自付」的原則收費，藉此提升使用成本、減少使用需求。可是，計劃自1983年起被港英政府及特區政府先後起出過四次研究，幾乎每次都會以種種「無關痛癢」的理由而擱置落實，直至今天，「電子道路收費」依然未能全面實施。

隨着西隧營運權將於明年8月回歸政府，三隧應會實施「擠塞徵費」，但這並不足以解決未來的交通問題。有論者認為，既然政府選擇以科技解決問題，這類措施必須在全港普及，才可紓緩香港的交通問題；政府亦需要適時進行整體運輸研究，利用智慧出行所取得的數據，估算未來十年至二十年的人口流動及出行習慣，以便進行長遠交通規劃。

不過，葉嘉安認為智慧出行並不是解決香港交通問題的根本方案：「造成這些（擠塞）問題並不是交通網絡的問題，而是土地及運輸配合（Land use transport）的問題。」

葉嘉安指出，1970年代政府發展新市鎮政策尚未成熟，新市鎮無法做到自給自足、職住平衡的程度，使得當區居民需要跨區工作——這才是導致交通問題的最大「元兇」。儘管政府後來預留部份新界土地予工業發展，但不少廠家都不願意搬進偏遠地區；到1980年代在「前店後廠」的粵港經濟合作模式之下，更直接把進行加工、製造、裝配的廠房北移，而香港「店面」則負責海外的推廣和銷售，促使維港兩岸辦公室需求大增。

葉嘉安認為，若要長遠解決交通問題，香港需要「產業地點政策」（industrial location policy），提供優惠吸引企業遷至新界地區，務求在未來城市規劃中達至職住平衡。屆時市民使用交通出行至其他地區的次數便會減少，亦可減少路面或地鐵擠塞。他相信，在職住平衡及智慧出行系統配合之下，市民出行體驗才可變得更方便、更有可達性。

值得一提的是，當香港仍在糾纏於需否全面實施「電子道路收費」，新加坡早於2018年以「可持續發展」為主題，著手把登加新鎮（Tengah）打造成為「森林市鎮」和「無車之城」，地面只限行人及騎單車人士使用，汽車則在地底行駛。新加坡建屋發展局進行過環境、拓撲及水文評估，確保住宅與自然生態互為融合。當中將會重建一條沿東至西貫穿該鎮，寬100米、長5公里的的森林走廊，以及一個0.2平方公里大小的中央公園。

擁有喘息的休閒空間嗎？

「向所有人，特別是婦女、兒童、老年人和殘疾人，普遍提供安全、包容、無障礙、綠色的公共空間。」
——聯合國《2030年可持續發展議程》

港英政府規劃的新市鎮中，任由發展商主導的天水圍極具爭議。回歸後，董建華在首份《施政報告》提出「八萬五建屋計劃」，導致天水圍北不斷加建公屋，但在基層人口大增的時候，當局並沒有隨之增建更多基本社區設施，令居民生活遇上不少困難。

根據香港中文大學知識轉移項目「豐盛生命與可持續發展」於2021年發表的研究報告，一個以人為本、依景觀設計的城市設計，與市民的心理幸福指數成正比。由此可見，天水圍之所以變成香港的「悲情城市」，離不開規劃失當。但更悲情的是，回歸以來香港各區的城市規劃，可能都跌入了「悲情漩渦」的邊緣，因為幾乎每一區的社區規劃都追不上城市發展的速度和市民對於美好生活的追求，例如新界新發展區普遍缺乏公共街市、診所等基本設施，市區則甚少可讓市民休憩的綠化公共空間。

造成長年規劃失誤的「元兇」，就是一份橫跨了回歸前後並使用至今的整體規劃文件——《規劃標準與準則》。這份早在香港回歸之前二十五年就制定的文件，決定了香港過去二十五年來所有房屋、交通、公共設施的規劃標準，極有可能成為未來二十五年的規劃準則。

經歷1950年代的難民潮和1960年代的經濟起飛，港英政府為檢討人口分佈及土地用途，於1965年編制《土地利用計劃書》，再於1974年修訂並易名為《香港發展綱略》；到1982年土地發展政策委員會成立規劃標準小組，原本專責檢討《香港發展綱略》，後來決定為發展策略另擬文件，原有文件則被易名成《規劃標準與準則》並沿用至今，但當局總被詬病未能嚴格遵守準則，而相關準則亦早已不合時宜，問題多多。

例如，有些準則並沒有確實的量化指標，某些社區設施例如中途宿舍、弱智人士宿舍、精神健康綜合社區中心等，標準一列只寫道「在考慮服務需求和是否有合適處所可供使用後決定」。另外，大多數準則都沒有提供科學理據，例如對於規劃署到底如何規定每十萬人需設置十公頃的休憩用地，文件只指出數字是由規劃標準小組委員會制訂。

社會不乏要求全面檢討《規劃標準與準則》的聲音，但葉嘉安認為，回歸以來的城市規劃不是沒有改善，「例如海濱長廊是做得不錯的，地區性的休憩用地也是改善了不少。這些都是通過不同渠道，包括土地規劃、區議會。」他指出，區議會的成立，的確促使全港18區增加了不少社區設施，而市區重建局進行重建項目時也頗為着重公共空間。

由於香港住房空間狹小，公共空間對於市民而言愈發重要，是一個可以喘息的空間，可見需求將會持續增加。葉嘉安也說，未來的公共空間用途會有所改變，如現時市民在夏天會選擇到商場休憩，因此建議公共空間發展應循着「私營公共空間」（Privately Owned Public Space, POPS）的方向發展，善用如商場等的私營空間作公共用途。

葉嘉安還提出「跨世代公共空間」（intergenerational open space）概念，意思是該個公共空間適合不同年齡層的市民享用，「是一個融合的公共空間，不同人的不同需要都能夠在同一個空間中解決。」共融的概念，對於城市的宜居性及可持續發展是關鍵要素，而在一個人口老化的社會當中，也是未來城市規劃的趨勢。

另一方面，運動對於市民的生活質素及身心健康至關重要。政府向來揚言重視本地體育發展，並定下「普及化、精英化、盛事化」的準則。不過，香港體育設施不足讓體育普及化停滯不前，既難以推動體育產業，更難以提高市民的生活質素。

直到2017年底，香港很多康體設施仍然未能符合《香港規劃標準與準則》所訂定的最低要求，例如第四章《康樂、休憩用地及綠化》建議，政府應為每5萬至6.5萬人提供一座大型體育館（體育中心），當中包括至少兩個籃球場、三個壁球場、一個活動室、一個健身室——但以2017年底全港共有97座體育館和741萬人口計算，即平均每座體育館服務7.64萬人，超出《規劃標準》建議；其中屯門區體育館最為短缺，該區只有四座體育館，以2016年屯門區人口48.93萬人計算，平均每12.23萬人共用一座體育館。

葉嘉安表示，現時有不少的地區體育設施工程進行中，政府應「搞好」大型體育設施，吸引更多國際賽事來港舉辦。在兩方面的配合下，香港未來將更有機會推動體育產業發展，市民亦可選擇他們感興趣的運動，令市民生活更豐富。

發展與保育並行不悖嗎？

「進一步努力保護和捍衛世界文化和自然遺產。」
——聯合國《2030年可持續發展議程》

《2030年可持績發展議程》指出，每個政府都有責任「保護和推廣世界文化和自然遺產，從而建設包容、安全、有抵禦能力和可持續的城市」，令城市更宜居。可是，前述《2018年可持續城市指數》顯示，香港在「環境」方面的可持續性評分最低，可見發展與保育未能取得合理平衡。葉嘉安也坦言：「人類存在以來，發展與保育古蹟或自然平衡都是一個大問題，有人的地方就必定會對環境有影響，兩者永遠都是一個矛盾。」

隨着城市發展愈發急速，古蹟及自然保育的價值在這二十五年內愈趨下降，不論是近日的珍寶海鮮舫沉沒一事，還是過去的龍尾泳灘事件，不難發現政府總是將發展凌駕於保育之上，甚至將保育與發展放在對立面，只看事情的經濟效益，而非從一個宜居城市、可持續發展的目的出發。葉嘉安認為，每一項發展都會對一些具保育價值的建築或地點有所影響，需要謹慎考慮兩個要素：其一是保育價值；其次是規劃上可否作出遷就。

從環境保育方面，香港在早期的環保政策是跟得上國際步伐的，香港在上世紀八十年代環保署成立後曾就嚴重影響居民生活質素的環境問題進行管制，例如設立《廢物處理條例》、《水污染管制規條》等，而當時香港發展需求不是太大，能夠容許更多的濕地、農地等綠化環境存在。可是，隨着土地需求增加，政府便開始將保育「擱在一旁」，抱持着「先發展、後補償」的態度行事，因此未來環境保育的前途是頗黯淡的。

不過，保育與發展非對立關係，政府也應該致力取得平衡。新加坡的「花園城市」概念便是一個最成功的例子，當地的山、樹並沒有香港多，卻可以從平台或步道種植大量樹木及建設空中花園的方法，讓城市與大自然結合。因此，不論是市建局的重建，還是「北部都會區」的發展，均可採用相似的方式進行規劃，市區要創造綠色空間，新界發展則是應以特別的綠色建設將附近的自然環境與城市結合，真正達成兩者平衡。

至於古蹟保育方面，自「80後」主導的天星碼頭、皇后碼頭保育抗爭後，古蹟保育的前景開始明朗化。尤其是2007年的「保衛皇后碼頭事件」令政府在同年公布一系列的文物保育措拖，包括推出重點保育計劃「活化歷史建築伙伴計劃」。

只是，政府應對古蹟的態度多從經濟角度出發，如近日的珍寶海鮮舫事件，政府不願意使用公帑保留，結果珍寶海鮮舫需要駛離香港，更在公海「載浮載沉」，可預見的是香港文物古蹟保育的悲哀。其實，政府的積極參與對於未來的古蹟保育十分重要，政府亦不應將古蹟視為一種「無用之物」，只要妥善規劃，這些老舊的建築物也可以對社會有所貢獻。

以澳門的舊建築保育為例，澳門政府將澳門半島區域22項建築物及相鄰的8塊前地組成了一個歷史城區，並成功將其申請列入《世界文化遺產名錄》，而這座歷史城區不止帶來可觀的旅遊業收入，澳門人亦可把城區當成公共空間使用。因此，特區政府如要在未來「說好香港故事」，便更應妥善評估及統計香港的古蹟建築，並思考如何將其用之社會，為香港打造一個「歷史城區」。

今年7月1日是香港踏入回歸二十五周年的日子，也是政府需要思考未來的二十五年、三十年，甚至五十年城市建設方向的時候。過去二十五年，香港雖然有其進步的地方，至少它成為了一個不少人都趨之若鶩的國際金融中心。可是，香港市民卻不覺得這是一個幸福的城市，除了各種環境的轉變外，他們一直面對着狹小、壓抑的城市空間，居於家徒四壁之中，甚至難以呼吸一口新鮮空氣。這座城市到了需要改變的時候，未來二十五年，政府應從以上的四問開始，逐漸將香港變成幸福且宜居的城市，正如葉嘉安向《香港01》表示：「我們應該讓這塊土地能夠好好地被利用，『Remaking of Hong Kong』（重塑香港）。」

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