數碼抗疫陷瓶頸　政府為何總是碰釘？

新冠病毒疫情下，運用大數據、定位追蹤等數碼科技輔助流行病學調查、回溯確診者行蹤、鎖定感染人群、通知感染風險，已是不少地方的常態。特區政府「有樣學樣」推出「安心出行」來數碼抗疫，卻屢屢碰釘，成效差強人意。在世界急速的數碼轉型潮流中，為何香港總是「慢半拍」？從「安心出行」或能略窺一二。

圍繞「安心出行」，最常見的質疑便是「私隱問題」。自其於2020年11月推出，便有投訴應用使用過多手機權限，對此，政府資訊科技總監辦公室即逐點解釋，應用程式需掃描二維碼及的士車牌，分析照片中的文字形象及儲存，亦需與衞生防護中心的資料比較，因此涉及相機、儲存空間、網絡存取、Wi-Fi連線等有關權限。其後，個人資料私隱專員鍾麗玲亦撰文回應，稱安心出行所獲取權限不足一般社交平台的四分之一，「好過寫紙仔」。

然而，市民對政府的解釋並不買帳，在這一波疫情爆發之前，不少仍採用「寫紙」形式。直到政府增加「安心出行」覆蓋公共場所的範圍以及疫苗氣泡，甚至有不少市民改為使用備用手機「掃碼」，而且有使用「假安心出行」的情況，以為可以藉此保護個人私隱，期間出現公務員「知法犯法」的笑話。

以上種種亂象，正好折射出香港在數碼轉型中的兩大問題：其一，數據管治落後，缺乏符合數碼轉型的管治架構，遑論流暢運用數碼科技抗疫；其二，官民缺互信，政府推科技如「喊口號」，市民不願配合，成效難以彰顯，只能越做越錯。

市民選擇性關注私隱問題

香港互聯網協會開放指數研究員周穗斌指出，「私隱問題」之所以成為科技應用當中備受關注的議題，關鍵在於政府沒有搭好「基建」，就一味鼓勵「應用」。

「私隱」固然是數碼科技需要考慮的一部分，但私隱並非全部。在數碼科技中，每個用家使用「應用」而產生的「數據」，這與「私隱」本就是「一體兩面」——例如，當我們使用Facebook、Instagram或者WhatsApp等社交媒體時，需要提供手機號碼、郵箱等資料，已經是在讓渡私隱換取使用權；而用家提供的資料、在平台上生產的信息，都會成為數據，被社交媒體公司挪為他用。

問題是，為何市民不會懼怕社交媒體，卻對「安心出行」諸多批評？

核心原因，是政府作為「安心出行」的開發者，並沒有一套採集、管理及運用數據的完整框架，僅把「數據」當作「私隱」來管理。若要運用數據、數碼技術來對抗如疫情大流行這樣的公共衛生挑戰，只顧私隱是遠遠不夠的。英國衛生署的數碼藍圖《健康與社會照顧的開放數據時代》談及醫療衛生數據開放的實踐中會遇到的四個挑戰，除了私隱外，還有文化及組織壁壘（Cultural and Institutional Barriers）、數據規範及互動操作性（Standards and Interoperability）和良好的分析（Good Analysis）。

然而，在香港，「整個法定架構中，只得個人資料私隱專員公署有話語權的機構，那自然就會強調私隱。」周穗斌說，「數據抗疫」其實有很多不同側面，私隱也是其中一個，而用什麼追蹤方式又是另一個，「應該有個架構將不同討論放在一起」。周亦強調，若安心出行的設計過程能經過公開透明的討論，相信市民對其質疑就會大大減少。

除了在管治架構上存在空白，香港在法例上也顯得落後。香港互聯網協會今年參與了國際項目「全球數據指標」（Global Data Barometer），將香港的數據生態置於全球109個經濟體中排名。協會近期發佈《香港開放指數評估2021/22》（下稱《評估》），參照管治、能力、可獲得程度、使用及影響等四大指標，香港在「管治」方面表現最差。

具體而言，「管治」的評核體系有六個指標：數據保護、開放數據政策、數據共享框架、數據管理、語言選擇、可及度。而「數據管理」部分表現最差，香港的得分是0，因為香港並沒有數據管理相關的條例；「數據共享框架」為次差部分，得分僅16.2，反映政府在數據用途上，並沒有設計法定框架。

「數據涉及了很多標準、法律框架，這是民間和業界都做不到的，只有政府可以做。」周穗斌指出，「政府要立法和管理數據，令我們可以安全地應用數據、帶出價值。」

《評估》指出，南韓和日本等亞洲國家已通過法律促進公共數據和私營部門的數據的使用。內地城市亦不甘落後，深圳市和上海市於去年先後通過《深圳經濟特區數據條例》和《上海市數據條例》兩項關於地方數據管治的法例，並於2022年正式實施。

反觀香港，特區政府對數據的管治仍得《私隱條例》。在全世界急劇數碼轉型的當下，特區政府遲遲沒能圍繞「數據」的採集、使用、管理、傳輸，形成一套具認受性的安全保障及應用框架。這種情況下，市民以「私隱」為擋箭牌，拒用「安心出行」，也在所難免。

官民互信度低難以合力

同樣是運用大數據抗疫，台灣卻沒引起民間的反彈。史丹佛大學醫學院政策成果暨預防中心主任王智弘在《台灣應對2019年冠狀病毒疾病：大數據分析、新科技與積極主動採檢》中分享了台灣的「數碼抗疫」經驗。文章提到，台灣利用全民健保數據庫，整合移民和海關數據庫，創造大數據以供分析。當台灣民眾看病時，插入健保卡或報身份證號，醫療系統會自動顯示民眾過去幾個月的出遊記錄，協助醫護人員辨識病例。除此之外，文章還介紹了運用二維碼等手段要求網上呈報旅居記錄、主動查驗上呼吸道感染患者的染疫情況等措施。

台灣憑藉快速應對和數碼技術，保持了2020年4月到12月連續8個月的本土感染零確診記錄，抗疫第一年的表現可謂贏盡人心。據台灣民意基金會，2020年2月的民調顯示對衛福部長陳時中領軍的「中央流行疫情防制中心」整體表現評分為84.16分，超過75%的人評分在80分以上。而2020年12月的民調則顯示，有85%市民基本上滿意台灣政府過去一年整體的防疫表現，有43%表示十分滿意。

一方面，台灣先前已建立完備的健保系統、移民和海關數據庫，成熟的基礎建設自然無懼突如其來的疫情，運用科技抗疫可謂「水到渠成」。另一方面，當地政府的快速反應贏得民眾信任，在推行政策時自然阻力不大。

「科技的大前提是互信。」香港互聯網協會開放數據小組召集人黃浩華說，「這幾年政治化都好厲害，智慧燈柱又好，安心出行都好，你會見到官民之間的互信其實差好遠。」

互信程度跌入冰點，是「安心出行」阻力重重的根本原因。古語有雲，「冰凍三尺非一日之寒」。一方面，是政府在數碼轉型上頻頻「鬧笑話」，破壞了市民對政府推動數碼專心的信心。前任創新及科技局局長楊偉雄在2020年5月回答立法會查詢時表示，截至2019年4月底各局、部門及相關機構，共提供137個流動應用程式讓公眾下載。然而，細看附件，發現當中不少都僅得數千次下載，不少程式更是令市民「難以理解」。

例如，醫管局推出一個「減壓情識」的程式，教用家填問卷和聽音樂「助建立正向思維」，當時僅得100多安裝次數。而再追溯到2018年，創科局用452萬港元資助一個「八段錦」應用程式，當時已引起不少質疑。香港資訊科技商會榮譽會長方保僑表示，一般手機應用程式造價都不過一百萬港元，「請人教3年八段錦都不用那麼貴」。

另一方面，是政府與市民溝通總是遲緩、不能準確回應市民需要。黃浩華憶述，疫情剛開始的時候，他夥同幾位程式設計師開發了一個民間抗疫資訊網站。他表示，開發民間網站的部分原因，是政府公開資料不夠及時，於是他們便整理官方及媒體資料，提供一些市民急需的資訊，例如口罩的供需，急症室等候時間及確診者蹤跡等。他同時強調，「從政府角度來講，如果本身就有基本的數碼轉型、數據分享的實踐，你可以『水到渠成』地用，而不是要民眾等兩個禮拜，好像擠牙膏一樣。」

作為對比，台灣行政院政務委員唐鳳則展示了官民良好互動的例子。曾是網絡創業者、程式設計師的她，主要負責內閣中的數碼經濟與開放政府發展，又被稱為「數位政委」。她在疫情初期主導了開放藥局與口罩庫存數據的開放，催生了民間社群開發「台灣口罩地圖」，幫助市民最快了解到附近口罩的供需情況。與此同時，唐鳳也爭取了「口罩實名制2.0」政策，將台灣健保系統與口罩數據聯通，令各大藥局的口罩供需情況即時更新，同時遏制口罩炒賣的情況。

值得一提的是，自台灣疫情於去年5月反彈後，唐鳳也推動了台灣採用了「簡訊實聯制」，要求市民出入公共場所時要「掃碼」或向政府專線發送15位場所代碼，若出現確診者，衛生機關便會以手機簡訊的方式通知同一時間出入同一場所的接觸者。唐鳳在接受媒體訪問時表示，設計系統之初便考慮到「私隱」問題，在使用全球定位系統時不會顯示使用者的確實地點，只會顯示附近手機基站，接觸者資料也是去中心化，28日後刪去，疫情調查人員也不能獲取相關信息。簡單來說，「簡訊實聯制」，本質上是以「手機號碼」代替「實名制」，用家無需提供個人資料，但也不阻礙日後疫情調查。

再反觀香港，政府在狹隘的民意空間，即使運用「數碼抗疫」也只能「束手束腳」。「安心出行」考慮到「私隱問題」，沒有採用實名制、定位追蹤功能，基本上，除用戶上載針卡外不主動記錄任何用家身份資料，所以只能用作「風險通知」和「針卡」用途，對疫情調查的幫助極其有限。