永久居民制度——「香港居民」排斥「中國公民」身份意識的「元兇」

具有中國血統的香港居民，和內地居民同根同源，按理說不應產生一種以「香港人」為本位、排斥「中國人」的身份意識，但回歸以來的陸港矛盾和政治運動所引發的身份認同之爭，都反映部份香港居民的「中國公民」意識相當薄弱。有學者指出，由港英殖民時期沿用至今的「香港居民身份制度」正是關鍵問題之一，不但形塑了以「香港人」為本位的「居民身份認同」，也直接導致「香港人」把「中國人」從「國民身份認同」當中區分開來；而在實行另一套永居制度的澳門，並沒有出現「我者」與「他者」的隔閡。可以說，兩套制度在建構歷程、法理基礎、實際執行等方面存在的差異，足以令兩地居民的身份認同感走上截然不同的路向——若要重塑香港人的中國人認同，還須由改革永居制度和填補「雙重國籍」漏洞開始。

「永居身份」深化陸港差異

港英殖民初期並未確立身份證制度，直至1972年才以 「香港居民」為基礎界定權利和義務，正式確立「香港居民身份制度」，當中再以居港期限劃分為「永久居民」和「非永久居民」，並以「黑印身份證」和「綠印身份證」作為辨別身份文件。香港中文大學香港亞太研究所社會及政治發展研究主任鄭宏泰在著作《香港身份證透視》指出，當時身份證上的「綠印」，正是將本地人從「中國人」或內地「新移民」等「他者」區分出來的重要標記，是香港華人建構「本土」身份認同的第一步，以維持長治久安。

在七十年代，香港經濟騰飛，與內地發展差距逐漸拉大，香港華人的身份意識也逐漸由「中國人」轉為「香港人」，兩者被放在「自我」排斥「他者」的對立面上。鄭宏泰接受《香港01》訪問時形容，整套身份證制度及其配套的「去中國化」措施，由始至終都以宗主國維持殖民地利益為中心，但這套身份證制度卻在中英談判香港前途問題期間得以保留，令香港人的「特殊身份」得以延續。可以說，這種高高在上的「香港居民」身份背後，還有幾分「英國公民」意味，直到回歸之後仍在延續。

有別於世界各地向來以「公民」身份作為《憲法》主體釐定權利及義務，香港《基本法》以「香港居民」作為主體，而最能體現政治權利的選舉權和被選舉權，都以「永久居民」作為主體，並無規定須具中國籍。鄭宏泰認為，這種權利和義務的劃分方式，很難體現出中國籍香港居民的中國公民身份。與此同時，在回歸之後，香港社會普遍未能擺脫以前「我者」與「他者」的對抗，反而一再突顯「自我（香港）」與「他者（內地）」的不同，不斷擴大陸港差異。特區政府不是沒有推出「後殖化」措施，但鄭宏泰指當局只著重強調「本土」，無法培養港人的國民情懷。

「雙重國籍」弱化國民意識

除了「永居制度」之外，國家給予港澳居民的另一種特殊待遇，就是默許「雙重國籍」的存在。根據大英帝國邏輯，香港自1842年被英國殖民之後，在香港出生者都是「英國臣民」，儘管往後百多年當年移民政策屢有改變，但整體大致容許這部份稱為「英國屬土公民」的「英國臣民」享有一定自由進出英國的權利。直到1980年代中英談判香港前途問題，無可避免地觸碰國籍身份，即大量本身具備中國血統而又曾被視之為英國臣民的香港居民的身份歸屬何去何從的問題。

及後《中英聯合聲明》確認，英方承諾憑藉香港關係成為「英國屬土公民」人士，概不享有居英權，中方則重申所有居港中國同胞都是「中國公民」，但容許原被稱為「英國屬土公民」的香港中國公民使用由聯合王國政府簽發的旅行證件去其他國家和地區旅行，且明言不可中國境內和境外地區享有領事保護權。由於申請人數眾多，英國又新增名為「英國國民（海外）」（BNO）的身份，容許香港的「英國屬土公民」自願申請，可以免簽證前往英國，但同樣不享有居英權和在華領事保護權。相關安排在香港回歸前夕，經「全國人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國國籍法》在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋」獲得確認，並擴大至同時持有其他國籍的香港中國公民。

鄭宏泰表示，這種「雙重國籍」的優惠，是國家給予港澳居民的一份大禮，尊重港澳地區與內地不同的經濟模式、政治制度、社會結構和生活習慣。

澳葡嘗試建構「中葡並存」身份

不過，無論是「雙重國籍」還是「永居制度」，正正造成今天國民身份意識的缺失。

反觀實行另一套永居制度的澳門，並沒有出現上述的眾多問題，更沒有出現「陸澳身份」的隔閡。兩地的身份差異背後，其實是兩地殖民政府管治上的強弱，奠定了他們在當地推行居民身份制度的成敗，以及在建構殖民身份認同的得失。

澳門研究學者陳震宇去年底出版的著作《信而有證——澳門身份證發展歷程》（下稱《信而有證》），當中提到，澳葡政府曾四次嘗試統一身份制度，但每次都以失敗告終，直至1992年，中葡在確定澳門回歸中國的背景下，才推行一套統一的「澳門居民身份證制度」，儘管當局試圖藉此建構「中葡並存」的身份制度，但並沒成功。

陳震宇接受《香港01》訪問時形容，澳門當局施加予本地社會的身份認同，其目的無非是希望葡萄牙的文化價值，能夠在政權交還中國後，盡可能對澳門社會產生舉足輕重的影響。不過，相關的身份認同並沒有成功建立。陳震宇認為，一來華人社會的國民身份認同感較強，阻礙政府推行的身份認同政策；二來是其文化政策極為「離地」。

「彈性安排」變政治漏洞

如果說，港英政府的強勢，加上對自身利益的重視，長期透過居民身份制度維護社會秩序，藉此驅逐不法份子，提防共產黨人滲入。反之，鄭宏泰指出，葡萄牙對澳門近四百年的管治，是基於與中國政府的「默契」。葡萄牙未能成功建立身份認同，自然與自身有限的國力有關，但也令澳門人的國民身份認同走上與香港人截然不同的路向。

不過，這並不代表澳門完全沒有出現「身份危機」。澳門在回歸後曾經因「雙重國籍」的彈性安排，出現「雙重效忠」之爭——當地原本沒有明文規定立法會議員不可出任其他國家公職人員，在2015年時任澳門立法會議員的葡籍澳門人高天賜（Jose Pereira Coutinho），宣布參加葡萄牙國會選舉，並獲葡國接納參選資格，隨即引發社會質疑他對澳門特區不忠；及後高天賜落選，澳門當局修訂當地《澳門特別行政區立法會選舉制度》，訂明立法會議員不得兼任外國議會或政府成員。

儘管《中華人民共和國國籍法》早已訂明不承認中國公民具有雙重國籍，但基於港澳兩地曾被英國和葡萄牙殖民的背景，當局一方面視兩地中國公民持有的外國護照為旅遊證件，不能在華享有領事保護權，另一方面在港澳回歸後繼續沿用原有「居民制度」——即使持有外國護照，但只要是「永久居民」，也能夠享有本來只屬於「中國公民」才可以擁有選舉與被選舉權等政治權利。問題是，法律容許是一回事，政治觀感甚或其他影響又是另一回事了，以高天賜為例，作為澳門立法會議員的他，本應效忠中國澳門特區，若他成功當選葡國國會議員，就難免陷入「雙重效忠」的尷尬。

關鍵在於確立「中國公民」本位

高天賜事件最終以澳門修例填補漏洞作結，但香港政府始終未有正視有關灰色地帶。每每有媒體揭發有副局長持有外國護照，都會引起軒然大波。例如《基本法》訂明立法會主席不能持有外國國籍，但在2016年新一屆立法會主席選舉，競逐主席的經民聯梁君彥一度被質疑尚未完成放棄英籍手續。

可以說，事件完全突顯以「居民」作為《基本法》主體的核心問題——默許雙重國籍人士享有只有「中國公民」才有的選舉權和部份被選舉權，就難免出現政治效忠的衝突，長遠而言也會不利於形成與內地「中國公民」一致認同感和國家情感。畢竟相比之下，雙重國籍人士對國家和地區的認同感自然有所分別。特別是反修例風波觸動中央親自修訂《港區國安法》，部份港人更視手中的BNO護照，為「危急關頭」的一堵「逃生門」，由此引發的移民潮，更反映出不少港人的國民身份認同和政治忠誠相當簿弱。

陳震宇向記者表示，身份證制度既是公權力發出的憑證，以法律標準為支撐，區分某人是否當地居民，劃定相關權利和義務，並讓持證人有資格參與有關身份認同的建構工程。這樣看來，香港的雙重國籍問題及背後的永久居民制度都需要盡快完善，以重塑香港人的中國人認同。

《香港01》曾倡議建立「中國香港公民身份」，建構「公民—永久居民—居民」三級的公民制度，從根本上確立以「中國公民」為本位的身份制度。與此同時，設立一套合理而公正的標準（例如須遵守《中國國籍法》，放棄外國國籍），讓有意且合乎資格者順利取得中國香港公民身份，從而強化香港人的中國國籍和中國公民身份認同。