人口普查｜常居內地港人十年增六成 亟待建立中國香港公民制度

香港01向來提倡建立「中國香港公民」制度，但不時有人質疑——「公民」通常指以「一國」為基礎地享有權利和承擔義務的主體，而香港作為中華人民共和國下設的特別行政區，談什麼「公民」，難道想搞「港獨」？這種質疑不難理解，而且更加突顯建立「中國香港公民」身份的必要，因為「一國兩制」之下，作為特區的香港向來十分含糊地以「香港居民」實踐本應只有「中國公民」才能享有和承擔的權利和義務，但相關權責卻與《憲法》中的「中國公民」所擁有的並不相稱，可見港人法律身份制度的缺失。近年越多越多港人常居內地，內地當局也致力消除基於身份問題而形成的權利和福利落差，逐漸令在內地居住的「香港居民」與「中國公民」身份相對應；不過，在香港居住的呢？應該怎樣令這些「香港居民」當中的「中國公民」，在真正意義上實踐「中國公民」的權利和義務？

第七次全國人口普查公報顯示，有37.14萬名香港居民在內地31個省份居住。對比2011年發布的第六次普查結果，過去十年之內，在內地居民的香港居民人口由23.48萬人增加了近60%，可見有越來越多港人選擇北上發展或生活，相信也是未來大勢所趨。不過，每個地方各有不同的戶籍、就業、就學、社保等制度，在「一國兩制」之下，「香港居民」更是截然不同的一套邏輯。

一般而言，「公民」是一國當中所有基本權利和義務的主體，但基於「一國兩制」，當年為促使平穩過度，《基本法》採納以「香港居民」為主體論述的身份制度，當中再以「居留權」的效力劃分為「永久性居民」和「非永久性居民」，前者的「地位」最高，所能享有的權利和福利也最多，包括擁有選舉權和被選舉權等政治權利，而且當中並無規定必須具備中國國籍——根據北京港澳學人研究中心理事、深圳大學港澳基本法研究中心副研究員黎沛文曾於2018年在內地學術期刊《當代港澳研究》發表《從居民到公民：香港人國家認同主體資格的建構》一文，中央當時考慮到「香港居民」當中有不少外籍人士的客觀現實，所以希望淡化國籍身份，以照顧他們的既得利益和其他利益，並增強對香港及其個人前途的信心。

問題來了，以「香港居民」作為主體實踐《基本法》所賦予的權利，嚴格而言並不恰當，因為這些在「中國香港特區」所享有的權利，原本應該以「中國公民」為基礎，但香港的身份制度卻模糊不清，容許非中國國籍的「香港居民」享受屬於「公民」的權利——當然，這種權利實際上也是殘缺不全的，並不等同「內地居民」在《中國憲法》當中所享有的公民權利——以「政治權」為例，「香港居民」中的「中國公民」可以依法參與國家事務的管理，但實際上主要只透過全國人大或全國政協的身份以政論政，未有落實至在內地政府部門；至於「社會權」，在內地就業的「香港居民」，也需要另行申請奔波眾多部門的「就業許可」。

上述港澳研究學者黎沛文曾經分析，這種身份制度的缺失，源自「香港居民」其實未被《中國憲法》明確界定作為享有公民權利的主體，所以難以在憲制層面獲得完整的國民資格。他認為，有兩大原因導致這種憲制身份模糊：一是「一國兩制」本身的張力，即使抽空道德元素和價值理念，最根本的意圖是「在維護國家主權實現和平統一的前提下，最大限度地對國家主體與香港特區之間原本各自實行的制度加以區隔」，但這種「制度區隔」難免導致「香港居民」無法在《憲法》當中享有明確的主體地位，其所擁有的《憲法》權利也難以完整；二是「香港人」這個群體組成的結構性問題，基於特殊歷史原因，「香港人」這個身份從來都是個複雜的概念，原本泛指居住在香港這個地域之內的人士，當中不僅有中國國籍，還有非中國籍以及無國籍的香港居民，「天然地使得國家排斥賦予香港居民完整的公民權利」，直接導致「香港居民」當中的「中國公民」的國民身份認同被削弱。

不過，近年隨著越來越多「香港居民」前往內地就業、工作和生活，這種身份制度的侷限已經大有改善，尤其是在2018年9月推出「港澳居民內地居住證」之後，更加方便在內地港人申請社會保障、享受就醫就學等福利；而2020年開設的常居內地港人社會保障卡，也讓內地港人可以享受和當地人一樣的養老及醫療保障。可以說，內地當局正在致力消除以往基於身份制度而形成的權利和福利落差，逐漸令在內地居住的「香港居民」與在內地居住的「中國公民」相對接。然而，在香港居住的呢？應該怎樣令這些「香港居民」當中的「中國公民」，在真正意義上實踐「中國公民」的權利和義務？

作為致力推動香港積極擁有「一國兩制」的倡議型媒體，《香港01》向來提倡當局必須正視各種不利陸港關係的渾沌，例如我們早就呼籲香港修正現行「居民本位」的身份制度，改以「公民為本」的法律身份，建構一套專屬於「中國香港特區」的「中國香港公民—香港永久居民—香港居民」三級公民制度，好好釐清國家和特區應該賦予我們怎樣的公民權利、而我們又該如何回應對國家和特區的公民義務等等，藉此體現國家主權、培養公民意識、再塑身份認同。