在「國家治理」和「港人治港」之間 香港如何乘風破浪？
「香港回歸之後，重新納入國家治理體系。」這短短十多個字，自國家主席習近平於2017年7月1日在特區政府就職典禮上提出後，近年不時出現在中央政府和特區政府的公報當中，但港人乍聽之下，總有似懂非懂的感覺，卻又說不出個所以然來，就習以為常地把它當成用以宣示中央對港主權和治權的空話，沒再深究箇中意涵。
事實上，不少內地學者早於2013年當習近平提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」後，着力為「港澳納入國家治理體系」提供大量理論支撐，當中有人明確指出香港政制陷入「普選迷思」，嚴重遮蔽「有效治理」的重要性，故須盡快以國家治理思路推動香港體制變革，從而確立與國家治理一致的價值目標、實現不同治理主體的良性互動、追求治理體系的完善和治理能力的提升，方能促成良政善治。
全國人民代表大會上周四（3月11日）通過《關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》，當中同樣出現了這句話，並以此作為修改香港選舉制度的根本依據，一些願意思考的香港人才開始問，應該怎樣理解「香港納入國家治理體系」，而它將為香港政治發展帶來什麼「範式轉移」？在「國家治理」和「港人治港」之間，香港又該如何駕馭挑戰、擁抱變化？
全國「兩會」月初召開，期間全國人民代表大會提請審議《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定（草案）》（下稱《決定》）。全國人大常委會副委員長王晨介紹草案時提到，「香港回歸祖國後重新納入國家治理體系」，故由《中國憲法》和《中國香港特區基本法》共同構成香港特區的憲制基礎，而在香港由亂到治的關鍵轉折，必須從國家層面修改香港特首和立法會的產生辦法，藉此貫徹「愛國者治港」的原則和標準，方能維護國家主權安全和發展利益，同時保持香港長期繁榮穩定。
《決定》已於上周四（3月11日）在一票棄權的情況下以高票通過，其中選舉委員會名額將由1,200人增加至1,500人，四大界別也會增至五個；立法會議席由70席增加至90席，當中新增由選舉委員會選舉產生的方式；另外，將設立「香港特區候選人資格審查委員會」，負責審查選委、特首及立法會議員的候選資格。接下來，有待人大常委會修改《基本法》附件一和附件一，以及特區政府的本地立法，最快下月中旬有具體方案。
面對香港「忽然政改」，不少港人大多「無語問蒼天」，當下也沒有什麼心情思考中央何出此策，甚至會基於消極情緒埋怨中央「為所欲為」，又指「一國兩制」已死云云。不過，當看到「香港納入國家治理體系」這句話再次出現，一些願意思考的香港人會開始問——應該怎樣理解「香港納入國家治理體系」？它將為香港政治發展帶來什麼「範式轉移」？在「國家治理」和「港人治港」之間，香港又該如何駕馭挑戰、擁抱變化？
什麼是「國家治理」？
談及「治理」，相信大多數香港人都會直接理解成「管治」或「統治」，意指政府透過對治權的運用，統領及管理社會、人民和領土。
無可否認，「治理」和「管治」的英文皆為「governance」，原意的確是指控制、引導和操縱。不過，撇除內地和香港的用詞習慣不說，單是「咬文嚼字」的話，「治理」的重點明顯有別於「管治」和「統治」，後者似乎更加着意「管控」和「統領」。
例如，「一國兩制」構想者、已故中共最高領導人鄧小平在上世紀八十年代初期定義「港人治港，高度自治」時，也是形容「香港人能夠治理好香港」，而非用「管治」或「統治」；但至2014年6月「佔領行動」前夕，國務院新聞辦公室發表《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，當中提及中央對港擁有「全面管治權」時，則是沿用「管治」而非「治理」，藉此強調主權對領土的「管轄」。
聯合國轄下全球治理委員會曾於1995年發表《我們的全球夥伴關係》研究報告，為「治理」作出權威定義：意指政府管理的過程，即在不同制度當中運用權力以引導、控制和規範公民的各種活動，藉此促進公共利益最大化，從而維護社會秩序穩定，當中包括對於政治權威的規範基礎、處理政治事務的原則秩序、關於公共資源和管理邏輯等特徵。
在中國的政治學說和政治實踐當中，也很注重要把「治理」放在國家與社會關係的層面加以推演，尤其強調治理的過程和效果。內地研究「國家治理」的學術權威、北京大學政府管理學院前院長俞可平曾在2014年出版的著作《論國家治理現代化》提出，「治理」是一種偏重於工具性的政治行為、一種實現社會政治目標的手段，而「治理」的理想狀態就是「善治」，但「善治」又不同於傳統政治理想的「善政」或「仁政」——「善政」是對政府治理的要求，即要求一個好的政府；「善治」則是對整個社會的要求，既要有好的政府治理，也要有好的社會治理，能夠把公共利益最大化。
俞可平又指，若要實現「善治」，則先實現「善政」，並要建立一套能夠適應經濟、政治和文化發展的現代治理體制，以達致國家治理現代化。
什麼是「國家治理現代化」？
「國家治理現代化」，正是近年香港人耳熟能詳但又不明所以的用語。
自從習近平於2013年中共十八屆三中全會當中，以中共中央總書記的身份提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」後，有關字眼就不時出現在中央的新聞公報當中。所謂「國家治理體系現代化」，是指通過系列制度安排和頂層設計，為國家治理體系注入科學規範、提高運行效能、完善相關系統的過程，主要針對制度設計能力；至於「治理能力現代化」，則是將治理制度轉化為治理效能並逐步加強的過程，講究實踐制度的執行能力。
俞可平認為，若要達致「國家治理體系和治理能力現代化」，起碼要達到五大指標：公權力運用的制度化和規範化、體現人民主體地位的民主化、透過憲法和法律成為治理權威的法制化、維護社會穩定和提高社會效益的效率化，以及從中央到地方政府和公民社會的協調化。他又強調，「國家治理體系」和「治理能力」是一個「有機整體」，必須相輔相成——有了良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力；也只有提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能，當中官員質素尤其重要。
不過，大家閱讀至此可能仍然難以理解——說了這麼多道理和理論，到底和「香港納入國家治理體系」有什麼關係？必須指出的是，執政的中國共產黨雖說是個「使命型」政黨，但也不是光憑一腔熱血就能闖出天下，而使其本就非常重視理論建設；尤其習近平上台以來，更是多次強調必須堅持以馬克思主義理論武裝全黨，方能針對不同形勢作出正確決策、提供有效論述支撐。
可以說，中央的一切決定，既離不開歷史唯物主義的理論基礎，也少不了建構有關方針和制度的初衷和原則，當然還有合理行使相關權力的法理邏輯。因此，當我們理解「中央在做什麼」時，須先明白「中央為什麼這麼做」，以及「中央為什麼能這麼做」。
「一國兩制」和「國家治理體系」有什麼關係？
有別於西方國家和不少香港市民認為「有效治理」必須透過「民主選舉」產生的信念，另一「國家治理」研究專家、北京大學博雅特聘教授徐湘林早已提倡，應該用「治理」替代「民主」以主導政治話語，因為「無論民主還是法治，現代社會最大的理念是希望政府是負責任的政府，但這不一定要通過大選民主才能產生，而是需要加強責任制」。
只是，不少香港人被「偏見」蒙蔽久了，也習慣了政治人物的甜言蜜語，不但不願意花費時間思考政治論述，甚至已經忘記中國是個社會主義國家，反而動輒就斥以「專制」兩字來催眠自己，根本不願意看清現實、重新認識，久而久之，就更加看不清、學不懂、弄不通、做不到。
事實上，自習近平於2013年提出「推進國家治理體系和治理能力現代化」目標後，不少內地研究港澳機構便着力為「港澳納入國家治理體系」提供理論支撐。
例如在2014年，中國人民大學台港澳研究中心特約研究員常樂教授已經發表《「一國兩制」與國家治理體系和治理能力現代化》，提出「一國兩制」是實現「國家治理體系和治理能力現代化」的根本前提、制度保障和動力來源，所以中央也必須透過對港澳的有效管治——既確保特區政府有效施政，又防範外部勢力干預香港——以提升自身治國理政的水平。
又如在2017年，珠海行政學院經濟教研室副教授殷旭東也在《「一國兩制」納入國家治理理論體系的重要性與必要性》中提出三大理據：首先，「一國兩制」的理論誤區主要集中於對社會主義本質和資本主義本質的認知，而偏重於「工具理性」的國家治理理論能夠引導正確觀念、認清矛盾所在、緩解相關紛爭；其次，有助提升對「一國兩制」的認知，能夠有利完善中央治理權能，即在特區政府的多元治理主體體系當中，扮演中心角色，主動承擔保障特區社會機制完整的責任，建立良好的制度安排，促進不同領域提高治理效能；最後，有利提升「一國兩制」成效和建設科學合理的評價體系，當治理作為一種政治管理過程，絕對少不了社會各個群體之間的良性互動，也就需要制訂有效的評價標準，以有效監管特區政府。
為什麼要把香港納入國家治理體系？
到2017年7月1日，習近平出席現屆特區政府就職典禮並發表講話，正式提出「香港從回歸之日起，重新納入國家治理體系」一說，有關學術文章更是多不勝數。
例如同年中國人民大學馬克思主義學院講師王衡發表的《從選舉民主到國家治理—香港政治發展的範式轉移》，深入剖析香港「政治發展迷思」，提出以「國家治理」為理論推動香港體制變革——香港回歸二十年來，仍然存在「泛政治化」、「民粹主義」、「本土分離主義」、「否決政治」、「街頭政治」等現實問題，深刻折射民主選舉範式的理論缺乏與實踐困境，可見香港陷入「普選迷思」，嚴重遮蔽有效治理的重要。
什麼是「普選迷思」？首先，將民主視為評判政治發展的唯一標尺，只注重政治參與的擴大，而忽視對政治秩序的保障、政治結構的優化、政治規則的確立、政治功能的發揮，以及政治文化的理性，變相嚴重縮小政治發展的內涵；其次，將普選視為評判民主的唯一標尺，而無視民主其實包括從代議政制到直接民主、從選舉民主到協商民主的多種形式和性質，反倒一廂情願地誇大普選功能，嚴重窄化對民主的定義；第三，將差額選舉、公民提名等選舉形式和程序視為評判普選的唯一標尺，形成一道極度簡化的「差額選舉＋公民提名＝普選＝民主＝政治發展」的理解公式，不但無視香港本身面對的憲制約束和法律規範，而且未能從「阿拉伯之春」等所謂「民主化運動」當中汲取教訓。
王衡形容，以民主選舉為範式的香港政治發展思路是典型的「捨本逐末」，因為它所強調和聚焦的是作為「末」的「普選」，而非作為「本」的普選條件，結果不但難以帶來政治發展，反而成為政治衰敗的根源，最終釀成苦果：
首先，在經濟發展遇到瓶頸的社會中，選舉民主容易將經濟問題轉化為政治問題，繼而加劇「泛政治化」趨勢；其次，在社會階層利益嚴重分化的情況下，民主選舉往往刺激利益衝突，並且引發社會失序，繼而導致民粹主義興起；第三，在缺乏有效國家認同的條件下，民主選舉通常容易觸發身份政治對抗，繼而帶來分離主義的隱憂；第四，在缺乏充分政治信任的條件下，民主選舉往往引發非理性的政治行動，繼而導致「否決政治」盛行；最後，在政治制度化處於水平較低的條件下，民主選舉往往衝擊現有政治體制，繼而驅使施政失效、誘發政治衰敗。
不幸的是，香港近年的政治撕裂和治理困境，似乎都被他言中。
怎樣把香港納入國家治理體系？
王衡當年早已建構一套以國家治理為範式的香港政治發展理論框架（見圖）。由於「國家治理」理論牽涉「體系」和「能力」兩大範疇，即一套能夠緊密相連而又相互協調，包括經濟、政治、文化、社會等各個領域的體制和法規，以及能夠透過運用這套國家制度管理社會各方事務的能力。當中包括「香港納入國家治理體系」的價值目標、制度體系、治理主體、治理領域、治理能力和治理績效等內容，其中頭兩者構成國家治理的「宏觀結構」，治理績效則構成國家治理的「微觀結果」，其餘都是「中觀過程」。
他以這套「結構－過程－績效」組成的國家治理框架，提出推動香港範式轉移的建議，包括確立與國家治理一致的價值目標、追求治理制度體系的全面完善、實現不同治理主體之間的良性互動、追求治理能力的全面提升，尤其是強化政治整合、精英錄用、戰略規劃、法律實施、資源吸取、政治監管、公正保障、政治溝通、體制革新、危機應對、制度建構等能力。
具體而言，可以治理為導向的香港政治發展可循以下四個方面進行突破：首先，推動經濟增長，從經濟根源消弭「泛政治化」的負面影響；其次，縮小貧富差距，促進以民生為導向的利益結構調整；第三，普及國民教育，增加港人國家認同和政治歸屬；最後，完善政治溝通、社會協商與利益妥協機制，增進中央與香港社會各界的政治互信。
他又提醒，在政策焦點方面，應該實現從側重政治領域向側重社會經濟領域的轉變，尤其是通過提高經濟治理和社會治理績效，讓香港市民擁有更多「獲得感」；在政策取向方面，則要實現從強調「兩制」向強調「一國」的轉變，突出香港在國家治理體系與治理能力現代化當中的特殊地位和特定義務及權責；在政策眼光方面，應該實現從「向內看」到「向外看」的轉變，盡快走出「一城一地」的狹隘格局，及時融入國家發展大潮、把握民族復興的機遇、參與全球治理的進程，並以開放的視野和積極的心態籌劃香港的未來。
當「香港納入國家治理體系」，然後呢？
我們無從得知王衡的論文最終有否影響中央對港決策，但該文獲選為中國人民大學科學研究基金的「國家治理視閥下的香港政治發展」的階段性成果，相信有一定參考價值。
事實上，自從2019年香港爆發反修例風波，同年年底中共十九屆四中全會通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，除了針對中共領導、人民當家作主、行政、經濟、文化、民生保障、社會治理、生態文明、對軍隊絕對領導、和平外交政策、中共和國家監督體系等等制度作出相應規定之外，的確納入關於「堅持和完善一國兩制制度體系」的詳細內容。
當中不但重申中央與香港的憲制倫理，而且表明中央將會「健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度」，包括特區維護國家安全制度、行政長官對中央負責制度、中央對特區官員任免制度、全國人大常委對《基本法》解釋制度等等，而頭者已於去年中落實成為全國人大常委親自制訂的《港區國安法》，相信其他陸續有來。
有人或會擔心，當健全了中央對港全面管治權，或會等同削弱香港特區高度自治權。不過，這種把「全面管治權」與「高度自治權」對立起來的思維，明顯錯誤理解「一國兩制」。無可否認，中央的確是自2014年6月發布《「一國兩制」在香港特區行政區的實踐》白皮書後，才開始加強「全面管治權」的論述；然而，對中央而言，「全面管治權」是從香港回歸當天就必然存在，與「高度自治權」共存共生，兩者之間是「主權」與「授權」的依存關係，同時也反映「一國」對於「兩者」的統領關係。
事實上，在2017年10月，習近平於中共十九大發表工作報告時，也明確提出「全面管治權」與「高度自治權」的「有機結合」。從字面上看，「有機結合」是指各有所長的兩者互相結合，從而取長補短，獲得更好成果；放在「全面管治權」和「高度自治權」的關係上看，可見兩者是互動互構而又互相定義的。因此，如果我們在解讀中央治港思維時，只看到「全面管治權」而忽略其與「高度自治權」的「有機結合」，很容易會無限放大前者的負面影響，繼而遺忘後者的重要角色，從而自我矮化香港特別行政區在「一國兩制」當中的正面地位和積極作用。
在「國家治理」和「港人治港」之間
也就是說，香港並非無可作為。正如是次《決定》所言，中央出手防範政治亂象，就是為了提升特區治理效能。事實上，除了國家層面對於選舉制度的修改之外，香港特區也應該自行以「治理」主導未來改革思路，著力加強關於權威決策、行政執行、經濟發展以及社會保障等等領域的治理系統。
例如，全面改革「主要官員問責制度」和「公務員制度」，釐清制度倫理、明確官員責任、設定績效指標、訂明問責程序、活化任免升遷，而且應該把「問責制度」擴大至300多位對公共政策舉足輕重的首長級政務官員群體當中，才能做到習近平2017年訓示現屆班子時所說的「上下同欲者勝」。
與此同時，港府還應致力改善治理能力，具體可循三方入手：
首先，重塑「治港者」的從政使命和價值信念，是為了讓香港人生活得更好、為了讓「一國兩制」走得更遠、為了讓中華民族的偉大復興增添光彩 ，而不是謀取私利；
其次，加強理論裝備、豐富知識結構，解放思想，實事求是，才能針對不同形勢作出正確決策、提供有效支撐、做好政策解說，這樣利於引導民意，而不會隨民意搖擺，或者盲目鬥爭；
最後，建立問題意識，找對方法解決——例如香港的深層次結構矛盾，就是源於新自由主義的放任和資本主義的異化，才會導致政府角色的扭曲、分配機制的失效、既得利益的坐大、經濟結構的固化、貧富懸殊的嚴重、普羅大眾的不安，而當下亟待秉承公平正義，做好分配，大興產業，推動香港特色資本主義進步。
實際上，香港很多問題本身在於香港政府自己沒有做好，而不是做不到，所以，要讓港府自己解決，不能總等中央出手收拾爛攤子。要知道，如果治理水平無法提升、治理品質無法彰顯，那麼選舉制度改革將會變得毫無意義。接下來，還看以行政長官林鄭月娥為首的特區政府，以及一眾有望參與治港的「愛國能者」，如何主動秉承「國之大者」的擔當，透過做好「港人治港」參與「國家治理體系和治理能力現代化」的建設！
上文節錄自第256期《香港01》周報（2021年3月15日）《在「國家治理」和「港人治港」之間 香港如何駕馭挑戰、擁抱變化？》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊，瀏覽更多深度報道。