緬甸政變考驗拜登外交新政
政治語言總要面對政治現實的考驗。正當緬甸政變成為全球國際新聞頭條之際，美國總統拜登於上周四（2月4日）親臨美國國務院總部，發表其上任以來的首個外交政策宣言。他的外交訊息非常明確：「美國已經回來了，外交已經回到了我國對外政策的中心」、「民主價值……是我們全球政策的接地線……是美國的持久優勢」、「美國的同盟是我們最大的資產」。
然而，漂亮的政治語言隱藏不了拜登在國際層面須面對的政治現實。連他也不得不承認「回來了」的美國尚須面對「今天的和明天的」、而非「昨天的」挑戰。拜登將如何實踐其「團結世界各國在全球捍衛民主」的口號，首先便遇上看似民主路斷、重回軍政府時代的緬甸難題。
鑑於緬甸政變之急，拜登在談話開始不久，便間接將美國剛剛經歷的國會騷亂與緬甸民主連上關係。他首先提到民主價值「在過去數周曾被推向邊緣，美國人……因曾為之鬥爭……將會更有決心、更好地準備去團結世界為民主而戰。」隨後話鋒一轉宣稱：「我們過去數天已在與我們的盟友和夥伴緊密合作，聯結國際社會，應對緬甸的軍事政變。」他又特別點出已就此事與參議院少數派領袖麥康奈爾（Mitch McConnell）溝通，顯示美國兩黨已團結一致。
拜登對緬甸軍方的要求也非常簡單明確：一是放棄他們奪回來的權力；二是釋放被拘押的社會運動人士與官員；三是撤回對電訊服務的限制；四是不准使用暴力。然而，極其得體和政治正確的外交語言與極其明確的外交目標這兩者本身，並不能在現實政治中達成目標。拜登並未說明的具體手段正是難題所在。
目標明確手段有限
這次緬甸政變突顯出美國外交各個層面的局限。美國在全球層面的軍事、經濟及其他軟實力已遠遠不如冷戰之後全球獨大的時代。經歷本世紀曠日持久、耗費極大卻毫無成績的伊拉克戰爭之後，以軍事硬實力改變緬軍奪權現狀，基本上已超出所有人的想像範圍。這不僅包括全面或局部、直接或間接的軍事介入，還包括嚴厲執行禁運、網絡攻擊等類的軍事行動。同時，與2014年的泰國政變情況不同，美緬軍方幾無關聯，於是，取消軍事合作和武器銷售等手段也不在選項之列。
這就解釋了為何拜登當局對於緬甸政變的「本能反應」就是考慮制裁和取消援助。然而，這在其潛在影響與施行範圍上均有極大的局限。其一，相對於2019年緬甸與中國高達177億美元的貿易額，美緬貿易只值約14億美元，而根據2020年的數字，美國對緬甸的援助也只約值1.8億美元；同時，緬甸最大的海外投資者也集中於印太區域，包括新加坡、日本、泰國等，且其更是中國「一帶一路」計劃中，使中國西南部能不繞道馬六甲直通南亞、印度洋的戰略投資要塞，相較之下，美國投資明顯缺席。由此可見，美國制裁大概只能構成邊際上的影響。
其二，雖然白宮國家安全顧問沙利文（Jake Sullivan）上周四聲言，拜登正考慮制裁緬甸軍方人員及軍方控制的實體。可是，美國早在2019年因羅興亞人等緬甸少數民族待遇的問題對緬甸國防軍總司令敏昂萊（Min Aung Hlaing）等軍方最高層實施制裁，因此拜登當局沒有明顯作出更高層級制裁的空間。
在疫情橫行之際，理想中的美國理應有更多軟實力去整治緬甸軍方—例如，如果美國能促成國際性的疫苗研發、生產和分配合作的話，這種主導地位就能給予美國更多的行動空間。然而，現實中的美國經過特朗普之治後，除了成為抗疫失策的第一疫情大國外，也沒有在國際疫苗分配上扮演任何重要角色。如今，緬甸的疫苗供應主要來自在區內與中國有地緣競爭的印度，而後者因其自身利害關係，也不會貿然為此向緬軍施壓，給同樣對緬甸作出過疫苗供給承諾的中國留下戰略空檔。
友大於盟的盟友
於是，出於美國自身的局限性，拜登外交上最明顯的語調，就是聯結盟友一致行動。不過，由於同樣強烈批評緬軍政變的歐美國家與美國一樣處於對緬「手段有限」的局面之中，因此，美國只能仰賴在意識形態上與之距離更遠的印太國家。於是，就有了沙利文上周向東盟十國駐美大使通報拜登對緬甸政變「深切關注」、強調區內支持對「立即恢復緬甸民主」之重要的舉動。
然而，這與東盟十國的具體目標卻不甚一致。政變翌日（2月2日）的東盟聲明所強調的是「東盟憲章」，當中包括不干涉主義原則，且只要求緬甸各方「尋求對話、妥協和恢復正常狀態（return to normalcy）」，與美國「立即恢復民主」的期許相距甚遠。加上盟內的泰國總理巴育（Prayut Chan-ocha）似乎也走過從政變再以對軍方有利的選舉「棄武從文」政治路徑，也難以反對緬甸軍方。泰國、柬埔寨和菲律賓都表明這是緬甸國內事務。
有小布殊時代的前國安委員會人員建議，拜登此刻可要求在緬甸多有投資的日本扮演更積極的角色，以作為美國近年配合日本「自由開放」印太戰略的回報。的確，日本企業在緬甸頗具實力，例如，上周政變發生後，決定退出與軍方機構合作投資項目的麒麟啤酒，其在2015年的投資額就高達5.6億美元。
然而，這似乎只是個別企業因為潛在制裁、商譽、政策不確定性等問題而退出市場的案例，不能反映日本的對緬外交策略。雖然目前日本與G7各國聯結，對緬軍政變作出譴責，可是，日本在緬甸的外交從來都是面面俱圓的深耕細種—例如，日本一直都參與緬甸軍民政府與少數民族之間的停火協議，且在修建學校等實體項目扮演重要角色；有美國前駐緬外交官員就特別指出，日本與緬甸各方關係都非常好。從此等長期戰略部署可見，日本不太可能為了迎合美國的外交目標而放棄其經年累月得來的軟實力。
上文節錄自第252期《香港01》周報（2021年2月8日）《緬甸政變考驗外交新政》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊， 瀏覽更多深度報道。