推動無煙城市跑輸世界　港府須加力控煙

煙草的效用在十六世紀被美洲印第安人發現後，這種帶有神經刺激物的植物，便經各條經商路線，傳到各大洲，成為不少人不可或缺的生活「必需品」。儘管煙草含有的尼古丁可當成神經和肌肉鬆弛劑，但眾所周知，長期使用煙草不但會增加耐受量，並產生依賴性，更會間接誘發心臟病、肝癌及肺癌等病症，傷害性如同倫敦大學榮譽教授莫利（David Morley）所言，是「現今世界上可預防的最主要死因」。因此，打從現代科學研究發現煙草含有大量致癌物質，以及煙草煙霧（另稱二手或三手煙）帶有強烈致癌物後，各國政府都從公共衞生考量，逐步收緊煙草管制，以保民眾健康。

雖然早在1982年，港英政府已因公共衞生考慮，立法劃定禁止吸煙區、規管煙草產品的售賣和廣告，並且在2008年另立罰則，票控在禁煙區違例吸煙的市民。不過相比英國、新西蘭、俄羅斯，甚或不丹等國家，港府多年來在禁煙議題上，始終沒有積極地提出長遠藍圖和具體政策，以追趕世界的禁煙潮流。中國早於2003年已簽署了世界衞生組織（WHO）《煙草控制框架公約》（下稱《公約》），並於2005年《公約》生效後按《基本法》決定《公約》適用於香港，特區政府理應根據《公約》的指導原則，實施有效煙草控制規劃，方能使無煙城市不會流於空話。

有愈來愈多實證研究說明，吸煙不但會導致癌症、心血管和呼吸系統等疾病，吸煙所呼出的二手煙霧同樣對人體有害，而長期接觸這些含有刺激物和致癌物質的煙霧，不但會帶來身體的即時影響，如頭痛、咳嗽、喉部疼痛，更會增加與吸煙有關的疾病風險。有見及此，港府在上世紀八十年代便逐步立法，望能誘導吸煙人士戒煙，並減輕二手煙對他人的影響。具體而言，本港控煙法例有三大方向—分別是擴大法定禁止吸煙區範圍、 限制煙草宣傳、煙草產品售賣的管制及健康忠告。

八十年代開始控煙　電子煙帶來新挑戰

1983年，港府首次將公共升降機和陸路公共交通工具下層列為禁吸區，為公共空間禁煙揭開序幕。及後，禁煙區範圍陸續擴大至室內娛樂場所和所有公共交通公具（1992年）。回歸後，特區政府參照以往做法，繼續擴大禁煙範圍，包括所有對公眾開放的室內地方和學校（1998年）、食肆局部範圍（1999年）、室內工作室、街市、公眾遊樂設施（2007年）。總體而言，連同暫緩執行吸煙禁令於2009年7月失效，現時除私人住宅外，本港所有室內地方已被列為禁煙區。

與此同時，港英政府亦嘗試規管煙草宣傳、健康忠告和產品售賣，以阻隔其傳播渠道，減低民眾染上吸煙壞習慣的誘因。例如，1982年，政府首次訂明任何人不得在出版物刊登煙草廣告，其後更擴大至電影、電台的廣告和贊助（1990年）、電影院內的廣告（1992年）、互聯網廣告（1998年），以及撤銷小型店鋪和小販可展示煙草廣告的豁免（2007年/2009年）。

在健康忠告方面，政府自1983年起立例，規定所有在港售賣的煙包須附有中英文式樣的健康忠告，其後更逐步收緊限制，如須展示更強烈和更明顯的健康忠告（1994年）、包裝須標示焦油及尼古丁含量（2000年），以及增加圖像健康忠告（2007年）。

最後，在規管產品售賣上，當局於1993年起禁止售賣或要約出售焦油含量超過20毫克的捲煙，並在後續時間逐步收緊管制，如禁止以銷售機售賣或要約出售任何煙草產品（1998年）、捲煙須裝載於至少20支捲煙的封包內（1999年）、不得售賣或要約出售焦油含量超過17毫克的捲煙（1999年）。

值得一提的是，電子煙、加熱煙等另類吸煙產品愈見流行，這些產品又常常包裝成危害較少的替代品，以吸引年輕人和非吸煙人士；可是，現時未有足夠證據確定這些另類吸煙產品的戒煙成效，反而另有研究質疑電子煙和加熱煙皆有損健康，以及或會引致「門戶效應」，即年輕人在使用電子煙後轉吸傳統捲煙。

在謹慎原則驅使下，港府跟隨世衞的最新煙草控制指引，今年將另類吸煙產品納入規管，禁止進口、製造、售賣、分發和宣傳，惟「使用」的罰則與傳統香煙相同，即是在禁煙區使用另類吸煙產品為定額罰款1,500元（或循簡易程序定罪後判處罰款5,000元）。

儘管自有統計開始，本港的每日吸煙人口呈穩步下跌趨勢，但誠如政府在《邁向2025：香港非傳染病防控策略及行動計劃》寫道，未來其中一個公共衞生目標是要把「15歲或以上人士現時吸煙的比率相對減少30%，期望到2025年把吸煙率進一步減至7.8%」。

不過，宏大和符合公眾利益的目標，背後都需要理據和具體政策，才能付諸實行，凝聚共識。本港加強控煙力度其中一大爭議是個人自由和公共衞生的矛盾。是以，港府亦須提出加強控煙的理據，向大眾釐清潛在的社會成本，明確讓大眾明白禁煙可提升社會整體福祉。

吸煙雖是個人自由　禁煙卻是政府之責

縱觀全球，儘管現時只有不丹實行全國禁煙，但不少國家的政策同是以此為終極目標。本港作為《公約》適用地區，實有必要逐步加強控煙力度。當然，對於持反對立場的民眾而言，吸煙對自身健康的禍害人所共知，但乃是個人的選擇自由，政府毋須過度介入、干預。可是，若將煙草煙霧對他人健康的影響，以及潛在的社會成本納入計算，吸煙實非全然只是個人喜好之物。

即使本港目前的吸煙人口僅約10%，是全球最低地區之一（表一），但據香港大學社會醫學講座教授林大慶的研究指出，與吸煙相關的疾病仍對本港帶來沉重經濟負擔。按研究估算，2011年本港35歲或以上與吸煙有關的死亡人數為6,826人，當中有6,154人死於直接吸煙，另外有672人因間接吸入煙草煙霧導致死亡。

由此推算，單是該年本港因煙草相關疾病造成的總經濟成本，已高達約56億元（約0.3%GDP），遑論家庭破碎等無形社會成本。誠如研究總結，縱然本港吸煙率多年來皆呈現下降趨勢，惟歸因於吸煙的疾病仍為社會帶來沉重經濟負擔。所以，政府理應加大力度推動控煙，並將口號式的「無煙香港」轉化為具體政策，以減少人命和經濟損失。

上述結論和本港簽定的國際公約所訂明的責任互相呼應。例如，根據《經濟、社會與文化權利的國際公約》第12條規定，港府有責任保障「人人有權享有能達到的最高身心健康標準」；而世衞的《組織法》序言亦寫道，「享受最高而能獲致之健康標準，為人人基本權利之一，不因種族、宗教、政治信仰、經濟或社會情境各異而分軒輊」。

同樣，其他國際公約，如《消除對婦女一切形式歧視公約》和《兒童權利公約》亦有類似規範。換言之，即使吸煙是個人的選擇自由，但由於煙草煙霧危害他人，使得控煙成為公共衞生的議題，是政府應盡之責。

觀乎世衞建議的控煙介入措施，本港的控制政策難言足夠。從本港控煙歷程可見，現行的政策充其量只在制定和實施禁令，全面禁止煙草進行廣告、促銷和贊助，以及大眾媒體宣傳活動兩方面較為進取；另外三方面，即增加煙草製品的消費稅和價格、標準化所有煙草產品的包裝，以及保障市民避免在所有室內工作場所、公共場所和公共交通工具中接觸到煙草煙霧，仍有不少須改進之處。

既然香港為《公約》的一員，特區政府亦該從善如流，按其指導原則制定政策，「使人人了解煙草消費和接觸煙草煙霧造成的健康後果、成癮性和致命威脅」，更需要指令「適當的政府級別考慮有效的立法、實施、行政或其他措施，以保護所有人免於接觸煙草煙霧」，以實現該公約的重要組成部份—「結合當地文化、社會……以制定和實施有效煙草控制規劃」。

重煙稅有效減煙民　創新手段可削需求

理論上，設計禁煙路線圖可從需求和供應着手，而從國外的例子可見，港府可施行的控煙政策確實遠比現在為多。削減煙草需求的措施又可分為價格/稅收措施，以及非價格/稅收措施，前者是指對煙草制品實施稅收政策並在適宜時實施價格政策，以促進減少煙草消費的衞生目標，以及酌情禁止或限制向國際旅行者銷售/或由其進口免除國內稅和關稅的煙草制品；後者即是指以非稅收手段，諸如擴大禁煙範圍、提供替代品、標準化煙草制品的包裝和標籤等方法，來減少吸煙人士的需求。

事實上，以徵收煙草稅收來減少吸煙的需求，其機制不但簡單易明，更是最具效用的控煙政策。有研究出指，當香煙價格平均上調10%，大概會使其需求量下跌2%至8%，對青年人和低收入群體影響尤其明顯。

另外，本港吸煙與健康委員會的調查指出，在支持增加煙草稅的受訪者當中，有不少吸煙人士認為，把煙草價格定為每包100港元有效推動他們戒煙。

目前，本港主要品牌的捲煙售價約為每包港元57至59元，遠較其他已發展地區，如新西蘭（約133港元）、新加坡（約75港元）、英國（約94港元）、澳洲（約187港元，全球最高）為低。不過，按2017年世衞組織全球煙草流行報告指出，已有超過三十個國家將煙草稅提升至零售價的75%或以上，另有接近六十個國家定於70%或以上，惟香港每包捲煙的煙草稅約為港幣38元，只約佔零售價格的67%左右，略低於世衞的建議水平。所以，短期內政府應切實回應早前吸煙與健康委員會的建議，把煙草稅大幅增加100%，以彌補過去凍結煙草稅的決定。

除了稅收措施，本港亦可參照外國推行的控煙政策，減少煙草煙霧對他人健康的危害。首先，在擴大禁煙範圍上，不丹、蒙古、哈薩克等國早已推行嚴厲的政策，禁止民眾在所有公眾地方吸煙，而非像本港只在部份室外地方實施；日本的「路上禁煙」條例則嚴格規定煙民須在街上指定的「喫煙區」吸煙，以杜絕邊走邊吸煙的「火車頭」。

另外，在芬蘭的「無煙城市2040年」計劃中，亦有兩項頗為創新的禁煙範圍可供參考，分別是禁止在家中陽台上吸煙（如果附近有鄰居），以及禁止在15歲以下人士在場時吸煙。

另外，港府亦可考慮從統一包裝和禁止有味香煙上，減少民眾對香煙的需求。現時，諸如加拿大、法國、愛爾蘭、挪威等國，都規定市面上的香煙均須以「中性包裝」（Plain Packaging）出售，意即是不論任何品牌、味道、尼古丁含量的香煙，均須以統一、標準的顏色、尺寸和形狀包裝，而包裝上亦只能載有必須披露的信息（如尼古丁和焦油含量），以及符合規定的健康警告，以摧毀原有包裝的吸引力。

與此同時，我們亦不應忽略薄荷和香味捲煙所帶來的成癮習慣。去年歐洲一項研究發現，薄荷和香味捲煙的用家多為年輕人、女性、收入和教育程度較高，且是吸煙量較少的人。若然政府一舉取締所有薄荷和香味捲煙，發現約有三分之一受訪的吸煙者表示會減少吸煙量，甚至戒煙。雖然研究同時指出，在不同國家、文化的地方，薄荷和香味捲煙與吸煙者的行為並沒一致模式，但其結論亦部份印證了歐盟煙草製品指令中，對香味煙頒布禁令的理據（取締薄荷煙的限期則延長至2020年）。

港府亦可考慮引進新型替代品，作為減少需求的措施。現時除了自然療法外，本港只有尼古丁替代療法（NRT）和非尼古丁替代療法（non-NRT），可供戒煙之用。前者是指戒煙貼、戒煙香口膠或戒煙糖，而後者則是指安非它酮（Bupropion）和瓦倫尼克林（Varenicline）等藥物。

不過，由於電子煙和加熱煙等替代品的戒煙效用不明，而且帶有潛在健康風險，故當局或可參照瑞典人使用口含煙（Snus）的習慣，減少煙草煙霧對他人的影響。雖然口含煙同樣含有尼古丁成分，但因使用方法是以口含方式將尼古丁吸收至體內，而非像傳統煙草般需要點燃吸入、呼出，故不會產生任何煙霧。

值得強調的是，雖然口含煙對他人的禍害，必定較傳統煙草為小，但長期使用同樣有機會引致口腔和咽癌等疾病。因此，當局務必小心評估替代品及其潛在風險，以免墜入以「禍害較小」的政策取代禁煙長遠目標的陷阱。

供應層面不容忽視　多管齊下建無煙城市

誠如《公約》指出，控煙手段不僅止於打擊需求，還可從供應面出發。原則上，減少煙草供應的手法有三，分別是打擊煙草制品非法貿易、提高銷售成本，以及嚴止向未成年人銷售和由未成年人銷售。

雖然海關向來都有嚴厲打擊私煙活動，使得近年私煙活動未有明顯增加（表二），但從緝獲私煙數字長年高居不下，當局亦須考慮加強刑罰，以提升買賣雙方阻嚇性。儘管現時根據《應課稅品條例》，任何人處理、管有、售賣或購買私煙即屬違法，一經定罪最高可被判罰款100萬元及監禁兩年。可是，《亞洲16國私煙問題2017研究報告》指出，單是2017年私煙已佔全港香煙消耗率29.1%，反映非法煙草貿易情況依然猖獗，故政府有必要重新審視相關刑罰。

此外，港府亦可透過向零售商徵稅，減少民眾購入煙草產品的渠道，以及提升法定銷售香煙的年齡。例如，芬蘭近年就落實了「牌照費」制度，即任何企業若要出售煙草產品，必須先向當局申請並支付牌照費用（約每年500歐元/櫃位），而每年額外繳交的費用則用作支付控煙人員的成本。儘管政策或許有利財力雄厚的大企業，並迫使財力較弱的小商店退出市場，但在減少總體煙草供應上亦有實際幫助。

最後，在提高最低法定吸煙年齡上，新加坡已決定將最低法定吸煙年齡從18歲，逐步提高到2021年的21歲，以控制吸煙人口的增長。雖然獅城並未就2021年後訂立政策目標，但逐年將最低法定吸煙年齡上調一年，不但不會過於冒進，長遠而言更可建立「無煙新世代」，不失為一個控煙的良策。

總括而言，縱使本港吸煙人口數目低於世界平均水平，而吸煙比率亦在過去廿年呈穩步下跌趨勢，惟這不代表政府可以忽略主動介入控煙的必要性。雖然港府歷年在控煙議題上，只提出了像「無煙城市」的口號宣傳，惟長遠藍圖、時間表、具體政策卻通通欠奉，控煙成效自然事倍功半。反之，既然禁煙乃是政府之責，港府短期不但需要擴大禁煙範圍和增加煙草稅，以趕上國際水平和慣例，長遠亦需要提出口號以外的具體藍圖和政策，方能讓廣大市民體會到政府打造無煙城市的決心和遠見。

上文刊登於第185期《香港01》周報（2019年10月21日）《推動無煙城市跑輸世界　港府須加力控煙》。

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