【人口老化】制度變掣肘　當局缺乏計劃加劇資源不足問題

香港政府言而不行，投入不足，社區照顧不足的問題日漸增長，輪候時間日趨變長。截至今2019年3月，共12,300人輪候長期護理服務，而綜合家居照顧服務（體弱個案） / 改善家居及社區照顧服務的平均輪候時間為18個月，長者日間護理中心/單位的平均輪候時間為12個月。

承接上文：【人口老化】46年前提倡社區照顧長者 為何至今未見成效？

當制度成為掣肘

除了因為政府投入不足，導致仍舊依賴院舍為主以及服務不足致輪候時間過長以外，香港社區照顧還存在制度、融資和人力資源上的隱憂。唯有認清這些問題，社區照顧服務才能穩固、長遠地發展。

從整體上來看，長期照顧系統資源不足、缺乏規劃，是目前社區照顧發展的主要問題。長期護理應是一套全面整合的服務策略，在整個長期照顧系統中，會有醫護專業人員，比如護士、物理治療師等參與，同時也有非專業人員，比如護工、清潔員等。他們共同提供醫療輔助和日常照顧，包括送飯、家居清潔到處理長者生病送院，等等。因此，統籌、協調與配合，是使社會長期照顧系統良好運行的關鍵。

可是，這個環節目前在香港由醫療和社會福利兩個政策部門分管處理，而兩者都沒有把長期照顧護理視作主要關注範圍，使得社區照顧沒有得到充分的關注和發展，而各項服務分屬兩局也使得統籌規劃難度較大，流程欠缺完善、穩定的協調機制，難以提供完善的服務。

缺乏規劃加劇了資源不足的劣勢，令各級護理間出現「塞車」現象：很多需要較高程度護理或療養的長者，因為協調轉介和資源不足，只能滯留輪候普通的院舍服務；而需要使用院舍服務的長者，因為不一定能輪候上安老院舍，便只能繼續留在社區，拉長社區照顧服務的輪候時間，加重服務負擔。

因此，長遠來說還需整合香港長期照顧系統，改善缺乏協調的問題。否則社區照顧作為其中一環，難以「獨善其身」。加強社區照顧與安老院和醫院的合作，加強醫療和社會福利兩大板塊的融合， 是完善「長期護理」系統的核心之一，也是目前急需改善的結構缺失。

此外，競標式有限期合約制不利服務規劃。自2001年起，社會福利署以招標形式批出為長者而設的部分有限期合約，包括「合約院舍」、「改善家居及社區照顧服務」等服務。競標與有限合約限制了業界服務效能發揮。服務提供者往往要用低廉成本提供更多服務，以求贏得競標，一些高質但成本較高的服務反而成為劣勢。同時，因為合約的不穩定性，服務提供者難以因應需求為社區照顧制定恆常化的、長遠的服務。檢討有限期合約制，探討更有效益的模式，是政府必須着手處理的工作。

同時，由於香港並非所有社區照顧機構能夠同時提供「改善家居及社區照顧服務」、「綜合家居照顧服務」和作為日間護理中心。這限制了服務效能的發揮，增加了個案轉介的案例，使程序複雜，資源容易浪費。

如何提高各機構間的協作，以及推廣各機構的多元化服務，甚至一站式的照顧，是打破服務效能局限的關鍵。這涉及重設設施一覽表、人力及其他資源的現行標準，並全面檢討整個社區照顧服務系統提供服務的模式，以便重新劃分服務組合。

由細節入手改變

而在具體的一些方面，比如服務項目、時間、空間等也極需改善。服務時間上，資助的日間護理中心的服務時間一般為星期一至六，上午8時至下午6時，欠缺彈性。現時在 「改善家居及社區照顧」及「綜合家居照顧」兩項計劃下的送飯服務，周日和假日均不提供；而為了遷就工作人員的上下班時間，平日的午餐和晚餐大概在中午11時和下午4時半就送到，與長者的生活習慣有出入。有長者因此而放棄使用相關服務。

計劃下的家居清潔和復康服務的情況也大同小異。清潔員一般一個月才到長者家中一次，物理治療師更是大半年未必上門一次。 種種問題，讓長者照顧服務未必真的惠及社區安老的長者，許多細節上的安排值得推敲重定。

總體而言，社區照顧發展需要部門之間的合作融合，需要細緻周密的服務規劃。在這個大的前提下，許多相關的制度值得去反思和改進。良好的制度可以讓各部門的職能得到更好的發揮，也讓有限的資源得到更好的利用。

上文節錄自第171期《香港01》周報（2019年7月15日）《社區照顧的近憂與遠慮》。

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