彈性工作．策解｜政府主導還是市場自主？

新冠疫情後，全球各地開始廣泛應用「彈性工作制」。香港社會主流也認為彈性工作安排值得推廣，惟主要爭議在於應以純自願形式由市場推動，抑或通過立法形式採取「一刀切」安排。

八成五打工仔重視彈性工作

新冠疫情至少為工作文化帶來兩大改變。其一，跨國人力公司Hays在2020年的調查報告顯示，疫情期間本港有57%的企業為僱員提供彈性工時安排，另有69%的企業可讓員工居家遙距辦公。不過，疫情過後，儘管有部分大型企業仍保留彈性工作制，但大部分本地僱主選擇恢復常規工作模式。其二，打工仔越來越注重生活與工作的平衡。根據人力資源服務公司任仕達去年5月在本港進行的調查，有85%的受訪打工仔認為「彈性工作安排」是重要的福利報酬，另有42%的受訪者考慮辭職以更好地平衡工作與生活。

由此可見，在工作模式方面，僱主與僱員的需求並不一致。上月中旬（6月19日），勞聯立法會選委界議員林振昇提出「推動彈性工作制度普及化」議員議案。他引述平等機會委員會早年研究，指出本港在職照顧者超過六成，普遍面對如何平衡家庭與工作的選擇難題，建議引入多種彈性工作模式，並設立「彈性工作委員會」以追蹤機制成效。該項無約束力議案經修正後獲得通過，勞工及福利局局長孫玉菡在總結發言時表示，主流認為彈性工作安排值得推廣，惟主要爭議在於應以純自願形式由市場推動，抑或通過立法形式採取「一刀切」安排；他樂見不同看法，並冀大家思考如何才能更好推動有關安排。

本港勞動人口在2019年高峰時期約有400萬人，但受「移民潮」影響，今年下降至369萬人。特區政府為了補充勞動力，推出一系列放寬入境手續和居籍限制的「搶人才」措施。同樣在積極吸納人才的新加坡，除了從身份制度入手，也致力改善工作待遇，規定僱員自12月1日起有權申請每周工作4天，並可申請增加在家工作日數或不用趕在交通繁忙時間返回公司。不少意見認為，香港需要普及彈性工作制、促進工作生活平衡，才能鼓勵本地充分就業，同時吸引外地人才。政府統計處6月18公布的統計顯示，最新失業率為3.0%，失業人數增加約2,500人至116,200人，同期就業不足人數增加約4,200人升至44,700人。

破解女性生育工作雙重困境

失業或就業不足的問題，在婦女、殘疾人士、退休人士、照顧者中尤為明顯。婦女勞動力人口的參與率由2013年的50.6%降至2023年的47.7%；60歲以上長者佔全港人口21%，但勞動人口參與率僅14.6%，遠低於周邊亞洲國家的參與率，如新加坡的31%，韓國的37.5%。此外，2020年本港殘疾人士從事經濟活動只有17.6%，群體失業率高達11%。

未能參與工作的婦女通常亦承擔照顧者角色，本港有超過64萬的無酬家庭照顧者，當中女性佔超過97%。但職場中普遍存在工作時長、地點等硬性規定，導致婦女因無法兼顧家庭而放棄工作。香港社會服務聯會2022年發布的《基層婦女就業參與度研究》顯示，在職受訪者中有76.8%位婦女曾因照顧責任而辭職。受訪婦女的理想連續工作時間僅1至2個小時；能接受連續工作時間最長（6小時以上）的受訪者，理想上班時間也只由早上9時至下午3時；且20.2%受訪者希望可以在家工作。分析相信，普及彈性工作制不僅可以補充勞動市場，幫助婦女實現自我價值，增加家庭收入來源，降低家庭陷入貧困的可能性。

香港生育率連年下跌，每名女性的平均生育數量在去年創下0.7的新低，成為全球生育率倒數第一的地區。根據婦女事務委員會2022年發佈的《香港女性統計數字2021》，25至39歲未婚女性的勞動力參與率達到90%，已婚女性則只有61.1%。育後的照顧責任成為現代年輕女性選擇遲婚遲育、甚至不婚不育的重要原因之一。環顧世界各地，自1990年代以來，經濟合作發展組織的多個先進成員國已為鼓勵更多育兒婦女及照顧者進入勞動市場而致力提升職場彈性。勞聯立法會勞工界議員周小松指出，英國2003年修訂的《僱用法》規定6歲以下的兒童或18歲以下的殘疾兒童的父母擁有向雇主申請彈性工作安排的基本保障，其婦女勞動參與率由55%上升至58%，可見彈性工作制對釋放勞動力確有裨益。

政府主導還是市場自主？

那麼，應由市場主導還是政府立法？有人擔心，倘若由政府提供補貼，變相是拿那納稅人去補貼私人企業；也有人擔心，此舉或會降低員工工作效率，甚至產生更大的經濟成本。

然而，其他國家的經驗顯示，實施彈性工作制並不會造成上述負面影響。根據立法會秘書處資料研究組2023年發布的《英國和澳洲的彈性工作政策》資料摘要，澳洲、英國分別在2003年和2010年以立法形式確定彈性工作制。英國2021年發布的實施後檢討報告顯示，多達61%的企業於2018/19年度自發制定自願性政策，減少僱員需要動用法定機制要求彈性工作的可能，因此每年僅約4%的英國僱員按法定機制要求彈性工作。另外，英國政府表示自2014年將彈性工作權利拓展至所有就業人士後，「並未發現任何對企業造成不合理的成本或行政負擔的證據。」至於澳洲的情況，別無二致。

林振昇曾在議案辯論中表示：「環顧海外各國的經驗，立法保障彈性工作權利是常見的方向之一，能夠保障僱員提出彈性工作要求的權利。」事實上，特區政府早於《施政報告 2000》提到研究彈性工作時間，勞工署則在2006年推動家庭友善僱用措施，但始終沒有透過立法手段處理，而是傾向交由市場自行調節。然而，如果「市場決定」是最合理的解決方法，為何在香港時至今日依然未能普及彈性工作制？為何在周邊國家開始倡議四天工作周時，香港至今為止仍然未能全面落實自2006年開始推動的五天工作周？

應讓有需要人群先行

彈性工作制確實不應上升至硬性規定，容易消滅企業自主性，不利於營商環境。立法目的是為勞資雙方搭建溝通平台，以官方身分調解雙方的糾紛和矛盾，讓雙方能夠在工作時間安排上進行磋商，保障勞資雙方的合法權利。例如，英、澳兩國規定僱主需以具合理業務理由拒絕彈性安排，且兩地都定有相關機構或法定程序介入處理關於彈性工作的糾紛。

另一方面，彈性工作制必然不適用於所有行業，政府應在推行制度之前做好廣泛的資訊和調研，了解適用的行業、企業、崗位，建立有效的指引。林振昇建議政府在初期可學習英國做法，為中小微企提供顧問服務，就彈性工作安排給予意見，例如人手、行政或財政安排等。再者，在受眾群的問題上，可先由有需要群體出發，逐步推廣到全港員工。例如英國由照顧者、兒童家長等有需人群開始，逐步推廣至全體僱員；澳洲則僅有數個有需要人士類別父母、照顧者等享有彈性工作法定權利。

除此之外，可參考其他國家地區政府對僱主實施彈性工作制的鼓勵措施，包括稅務優惠和經濟補貼。例如自2020年7月起，馬來西亞僱主可就執行彈性職場政策而產生的開支，申請雙倍的稅務回扣，每家企業的年度上限為50萬馬來西亞令吉(92.5萬港元)，為期連續3年；2013年，新加坡則推出「工作與生活平衡津貼」，為僱主提供另類經濟誘因。僱主可就每名轉為恆常彈性工作的僱員，獲政府提供的2,000新加坡元(折合約11,640港元)的補貼，每家企業每兩年的補貼上限為70,000新加坡元(折合約407,400港元)。