垃圾徵費｜先行先試或變試完再試？　陸恭蕙：政府不要怕！

橫跨五屆政府、原定今年4月1日實行的垃圾徵費政策，再被押後四個月，目前先在14個處所進行「先行先試」計劃。昨日（5月3日）有傳媒引述消息人士透露，現屆政府可能再度推遲全面徵費。前環境局副局長、現擔任香港科技大學環境及可持續發展學部首席發展顧問和訪問教授的陸恭蕙接受《香港01》專訪，指出垃圾徵費政策之所以臨陣脫腳，其一問題在於政府前期宣傳過度強調「執法後果」，卻沒有呼籲大家「同心努力」。她又認為，環保政策本就不易推行，而垃圾徵費早有民意基礎，儘管有人企圖推翻，但特區政府不應害怕，而應致力向公眾解釋清楚，促使大家配合、同心踐行。

垃圾徵費是為了懲罰市民？

「他們（政府）一開始就emphasis（強調）在penalty（懲罰）、在執法。但我覺得這樣大型的行動，全社會都要參與，好難一開口就說我要penalize（懲罰）、我要執法。應不應該用一個比較溫和的說明？」陸恭蕙認為，垃圾徵費政策之所以臨陣脫腳，問題在於政府前期宣傳過度強調「執法後果」，卻沒有呼籲大家「同心努力」：「我們要有同心的感覺，不要說你不做、我就要罰你，（政策實行）順了之後再講penalty是什麼吧。」

陸恭蕙還說，有些官員在回答傳媒提問或公眾疑慮的時候，同樣沒有表現出「同心」的感覺，反倒經常讓人誤會當局好像還沒想清楚該怎麼做，但陸恭蕙相信，有關官員和部門已經做了不少準備功夫。例如有人會以為垃圾收費後就不需要推行垃圾分類，但整個垃圾處理政策方針明明就是以「源頭減廢」和「分類回收」為目標，「徵費」只是其中一部份，而自行分類回收的紙張、金屬、塑膠、玻璃樽、充電池、小型電器、受管制電器（四電一腦）、慳電膽及光管等物品均無需收費，但不少市民好像只是一知半解。

做過五年的環境局副局長，陸恭蕙很清楚香港市民對於垃圾處理政策有着哪些疑慮，但她認為這是再正常不過的事，因為涉及個人行為習慣的改變，即使其他地區政府推行類似政策時同樣面對不少群眾阻力。她舉例說，2019年上海強制垃圾分類時，頭幾個月也全是批評的聲音；2018年香港推出「四電一腦」循環再造徵費時，被徵費的電子零售商同樣有很大意見，但最後仍可如期實行。「立法會、媒體都可以問你一些最難回答的問題，這些not representative of the whole picture.（但這不代表全貌。）」陸恭蕙強調，面對各種阻力，政府不需要害怕，但一定要向公眾解釋清楚，才能讓大家配合政策、同心協力。

先行先試須與全港市民對話

2021年8月26日，醞釀近16年的《都市固體廢物收費條例草案》，在立法會以37票贊成和一票反對的情況下三讀通過。當局訂明18個月準備期，期間免費向市民派發指定垃圾袋，並會加強社區減廢回收、推行公眾宣傳教育、協助商界處理廚餘。及後疑因指定膠袋的招標問題，當局押後至今年4月1日再實行。但在今年1月19日，政府突然宣布再度延期至8月1日，目前則在個別政府大樓、商場、院舍、公屋等14個處所進行「先行先試」計劃，再根據具體問題改善政策。負責監督的政務司副司長卓永興日前（5月1日）表示，徵費影響全港所有市民，初步已經看到很多問題，而政策必須得到市民共識和支持才可順利推行。

在相關官員看來，全面推行垃圾徵費的條件似乎還未成熟；然而，只要檢視立法歷程，就會知道政策並非完全沒有公眾基礎，市民也有環保的意願。2012年，特區政府發布「都市固體廢物收費計劃」諮詢文件，在收集所得的書面意見中，有63%表示支持本港推行都市固體廢物收費；如推行收費，有57%贊成按量收費制度。同年香港中文大學香港亞太研究所進行的民意調查也得到相似的結果，約六成（58.7%）被訪者原則上贊成／非常贊成引入垃圾徵費，不贊成／非常不贊成的比例則有36.9%。針對不同固體廢物收費模式，63%支持局部收費（例如只針對工商戶的廢物進行收費），50.5%支持按量收費（例如參考用水量來估算住戶廢物數量），其中有多達71.3%都選擇了自購專用垃圾袋的徵費形式。

至於「先行先試」計劃，坊間也有聲音質疑是「試完再試」、「不知要試到何年何月」。因為過去19年來，政府和非政府組織已經推行過不同形式和程度的垃圾徵費試驗計劃和科普宣傳；近月甚至有不少政情專欄指出，政府內部本身就有官員並不看好垃圾徵費，不排除當局會以「先行先試」的結果作為「推倒政策」的前奏。但陸恭蕙分析，「先行先試」計劃有別於以往的試驗計劃，因為後者主要集中在小範圍內進行，而前者則是為了全面實行垃圾徵費政策，整個計劃需要與全港700多萬名市民對話，為減廢和分類做好準備。

「減廢」和「分類」才是硬道理

陸恭蕙自1992年出任英殖香港的立法局議員，至回歸後再於1998年成功當選立法會議員。兩年後，她宣布退出議會，並且成立思匯政策研究所，專注關於可持續發展和宜居城市的研究工作，冀為市民參與公共事務提供指南。2012年9月，時任特首梁振英邀請陸恭蕙出任環境局副局長。翌年，環境局發表《香港資源循環藍圖2013-2022年》，提出「減廢」目標，即在2022年前把人均固體廢物棄置量減少40%至0.8公斤或以下，垃圾徵費政策應運而生。

但據陸恭蕙觀察，對於公眾來說，關於「垃圾徵費」在「源頭減廢」政策方針當中到底應該扮演什麼角色、具備什麼意義等問題，至今仍然亟待特區政府的解釋和澄清。

2019年7月，上海成為中國首個實施生活垃圾強制分類的城市，當時同樣被指配套設施不足，配套政策不合理。例如，普遍實行的 「限時限桶」需要居民在限定時間內投遞垃圾，其餘時間垃圾桶會上鎖——但許多早出晚歸的上班族趕不上投遞時間，最後只能將垃圾扔在地上；「濕垃圾破袋」要求居民從垃圾袋中分離廚餘垃圾再傾倒，不僅大幅增加投遞垃圾的難度，也讓濕垃圾回收桶容易滋生蚊蟲細菌和難聞的氣味。五年過去，公眾環境研究中心（IPE）與萬科公益基金會聯合發布的《2022年100城市垃圾分類指數評估報告》顯示，蘇州、上海、南京的垃圾分類指數得分分別為96.05、66.20和60.02，位列全國前三位，而各城市平均得分為15.07，中位數8.61，超過一半城市的得分在10分以下。

也就是說，上海等個別一線城市在垃圾分類上取得好的成績，但在其它城市則是爛尾狀態——這種差距，在一定程度上折射不同城市的治理能力。不過，不管是怎樣的城市，它們在分類政策都傾向於關注居民投遞垃圾的環節，但中後端的廢物回收處理卻是輕描淡寫。例如上海的垃圾分類區分乾垃圾（如紙皮、膠樽、玻璃、金屬和大件家具等）和濕垃圾（即易腐爛的有機垃圾，如廚餘），在實行強制分類後，乾垃圾的數量下降，濕垃圾的數量上升；然而，由於內地的垃圾處理設施以焚化爐為主，結果濕垃圾處理廠負荷運行，而焚化爐卻出現產能過剩，可燃燒垃圾的數量少於焚燒能力——這又造成另一個治理挑戰。

垃圾收費是時候了嗎？

特區政府強調「垃圾收費是推動減廢的火車頭」，認為徵費能夠驅動公眾加強減廢，同時帶動回收行業發展。陸恭蕙承認垃圾收費相比過往其它環保政策更加難做，因為市民每日都有丟棄廢物的需求，但她指出，香港其他垃圾處理設施已經建設了，焚化爐也即將投入使用，垃圾收費作為廢物管理靠後的部分，今日已經是時候去做了。她列舉說，現行有堆填區和即將落成的焚化爐，處理廚餘的有機資源回收中心「O·PARK」，以及處理和回收廢棄電子產品的「WEEE·PARK」：「要是我們今天是白紙的，是什麼都沒做的，（那可以）講講理論，先做這個還是先做那個，但實際上好多東西已經在了。」

陸恭蕙強調，垃圾收費是一個「Well Established Economic Tool」（公認的經濟手段）。她引述自己在任時有份參與的《香港資源循環藍圖2013-2022》，指出台北市和南韓的經驗都顯示了收費的有效性，而香港在徵收建築廢物處置收費後，落入堆填區的建築廢物量也減少了六成。有指垃圾徵費是將成本轉嫁給市民，她並不認同：「分類、回收每個環節都要很多費用，以前我們不管，什麼都扔掉就算了，現在新的做法就要把每個東西都找方法去處理，這個是有cost的。」她還補充，垃圾處理也能帶來新的經濟活動，會輸入新的技術和工作機會，所以「it’s not a one way straight」，而是社會發展的路向。

台北和南韓的垃圾收費政策常被視為範例。不同於香港的是，台北的垃圾收費政策最先由民間環保團體提出，最終政府採納配合，是自下而上推動的結果。台灣在上世紀90年代興建垃圾焚化爐，90年代中後期逐步推行「垃圾不落地」、「資源回收四合一」等制度，隨後各地都有出現反焚化爐和反堆填區的民間運動，這些抗議聲浪成為政府推動垃圾減量的助力。此外，現行台北市、新北所推行的垃圾費隨袋徵收政策，在過去以隨水費徵收的方式存在，隨水費徵收的方案更加簡單、可操作，但隨袋徵收更符合「污染者自付」的原則，更能夠激發人們的減廢意識，因此在推廣時亦取得許多民眾認同。

「是對的事，你就先做」

台北的環保政策發展歷程提醒我們，當垃圾收費政策為全民賦予義務、參與垃圾處理前端的減廢，那麼相應地，市民對後端垃圾處理的設施規劃，也應當擁有監督和參與決的權力。過去幾年，不時出現「綠在區區」、屋苑回收商和三色回收桶的回收物不經分類運走、送往堆填區的醜聞，香港堆填區的擴建和焚化爐的建設在民間也始終存在反對聲音。雖然政府近年來為垃圾處理設施投入許多資金和技術進行建設，但除了垃圾處理量、設備數量和投入資金之外，及時公布和主動解釋回收桶內廢物的去向、回收比例和無害化程度等數據，更能夠讓公眾提升對政府推行環保的信心，促進前後端不同人群的共同協作。

今年2月21日，立法會（商界第三）議員嚴剛曾就廢物分類及回收問題質詢環境及生態局局長謝展寰，局長回應指減廢回收不能單靠政府推動，還需要市民及各個界別一起積極參與。不過，他對於政府工作的定位似乎集中於「推動減廢回收的宣傳和教育工作」，列舉「綠展隊」提供的外展服務和宣傳推廣工作等；至於回收業發展方面，他指環保署在2015年成立回收基金，至今獲撥款20億元，透過不同資助計劃，協助回收業界提高本地回收業整體作業能力及生產力。

對於當下輿論對政策的質疑聲音，陸恭蕙表示會從自己做起：「我們要有一個community的感覺，因為有些人會說『我的鄰居沒做（使用指定袋），為什麼我要做』，但可不可以這麼看——要是你覺得這個做事方法是對的，你就先做，然後再叫自己的鄰居做，可不可以這樣呢？」