【基本法30年】量入為出成港府緊箍咒　回顧歷史：當年幾乎被剔除

今年是《基本法》頒布30周年，《香港01》已先後訪問多名政界人士，回顧《基本法》實踐過程。《基本法》實行過程中，政治層面固然引起不少爭議，但政治範疇外，亦有一些條文至今在社會上存在多種截然不同的解讀。其中最多人討論的，莫過於第107條。
 
《基本法》第107條要求特區財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，歷任財政司司長或多或少都曾提起這一條。然而什麼叫作「收支平衡」、什麼時候應開倉花錢，卻人言人殊，特區政府至今都沒有拿出一套完整的政策，社會上自然更加爭辯不斷。
 
翻查第107條的起草過程，條文本身的存廢，直到最終頒布前都引起大量不同意見。最終條文得以保留，但由於草委認為不適宜對特區的公共理財政策設下過多限制，故此條文內容亦要「化具體為抽象」，才修改出最後的版本。這或一定程度暗示，該條訂立的原意，本身就不是「框死」特區財政政策，而是為政府留下更大發揮空間，應使則使。

《基本法》第一百零七條原文如下：
 
「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」
 
現時坊間一般理解，條文的原意是防止特區政府為爭取民心而濫發福利，不斷增加政府開支。而自港英時代起，「審慎理財」亦一直是殖民地政府所強調的原則，現時官方所提倡「公共開支不應超過本地生產總值的20%」的「財政紀律」，亦是七十年代時任財政司夏鼎基所遺留下來。
 
不過條文遺留下一些疑問，社會上到今日都未有共識。例如回歸早期經濟不景，政府財赤，保守理財爭議相對少；但當政府多年錄得盈餘，像前財爺曾俊華年代，儲備累積至萬億，錢是否一樣「有入無出」，不應在經濟下滑時拿出來幫助市民？通過加大政府支出刺激經濟又是否算違反規定？

任志剛：過往政府採「守財奴」政策 拖經濟後腿
 
針對這問題，現任特首、時任政務司司長林鄭月娥於2016年8月出席一場青年活動時曾指出：「《基本法》160條條文中，你沒有理由要我每一條也同意，譬如第107條我不同意，甚麼叫量入為出？你有很多錢、你有8,000億儲備，你便應該使用，你為何要甚麼相適應呢？」到林鄭競選特首期間，更主張「理財新哲學」，主張放膽投資未來。
 
2017年8月，曾任金融管理局總裁的行政會議成員任志剛撰文，指過去十年香港一直錄得龐大財政盈餘，但政府採取「守財奴」政策，拖著經濟後腿，可說是穩健有餘，進取不足，亦不合時宜。他又言，《基本法》第107條可以有很多不同的了解方式，其中「原則」不等於墨守成規；「力求」不排除力有不逮；「避免」亦不代表不能發生。
 
因此林鄭政府上任初期，對於未來投資項目相對「手鬆」，其中最具代表性的計劃，自然是2018年施政報告提出的「明日大嶼」人工島填海大計，估計耗資6,240億元，增加土地供應。當然，由於潛在的環境、造價問題，加上政府過往大型基建屢屢超支，明日大嶼計劃引起的爭議聲音多於支持，演變成政治問題，那是後話。

回顧起草過程 多名草委、諮委倡全條刪去
 
要拆解107條的真正含義，自然得了解當初立法原意。翻查基本法推廣督導委員會委員、清華大學憲法學博士李浩然著作《香港基本法起草過程概覽》，其實第107條的討論過程充滿波折，內容也經過極大幅度修改，甚至一度被建議全條刪去。
 
在1987年8月，基本法起草委員會經濟專題小組提出的最初版本（當時仍未稱作第107條，但為方便閱讀，凡公共理財原則演變而來的條文，本文一律以第107條稱之）為「香港特別行政區的財政預算應保持收支基本平衡。香港特別行政區財政預算收支的增長率以不超過本地生產總值的增長率為原則。」有委員認為，審慎理財原則對於香港回歸後的繁榮穩定有重要意義。
 
質疑：具體政策方向不應寫入基本法
 
這條文引起部分草委的質疑，在1987年8月另一場會議中，草委之一、香港會計界名人容永道建議整條刪去，他質疑「基本平衡」無客觀標準，執行有困難；如某年經濟狀況轉差，不能取得預期收入，政府又是否要立即削減開支。另有其他草委提出，《中英聯合聲明》已規定香港特區自行管理財政事務，政策性的規定不宜直接寫入《基本法》，以免阻礙特區政府處理日後可能發生的問題。

諮委會反對聲音強烈 107條最終版本「抽象化」
 
1988年4月公布的「基本法（草案）徵求意見稿」，嘗試對公共財政提出更具體的要求。寫法為「香港特別行政區政府財政預算，以量入為出為原則。香港特別行政區政府財政總收入和財政總支出，在若干財政年度內，保持基本平衡。香港特別行政區財政預算收支的增長率，在若干財政年度內，以不超過本地生產總值的增長率為原則。」
 
諮詢期間，107條內容繼續引起激烈討論。其中工商界諮詢委員會提出，部分條文狹窄地限制了將來特區政府的運作；諮委會其後發表的諮詢報告更直接指出，「量入為出」的涵義含糊，「若干財政年度」也難以介定，若意義含混，不如不寫。
 
諮委會報告亦提到，條文有關財政開支比例的規定，不應寫得太具體，因為此乃政策而非原則，不須以法律方式訂明；加上條文的限制，會阻礙特區政府實行社會福利、長遠建設等短期內沒有經濟回報的政策。因此，部分委員反映第107條應該刪去。

結果，1989年2月公布的《基本法（草案）》，第107條字眼中間落墨，改為「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」，此版本到1990年4月《基本法》頒布時都沒有改過，亦即現時生效的版本。
 
這個寫法，平衡了「避免特區政府入不敷支」和「避免不合理地限制特區政府政策」兩種聲音，採用較抽象的「量入為出」、「收支平衡」、「相適應」等字眼。當然，由公布到正式生效，諮委會內仍然不乏要求全條刪去或修改的意見，只是未被接納。

《基本法》留空間自行演繹理財政策 政府弱勢神仙難救
 
因此在解讀今日香港公共理財政策時，同時了解第107條制訂的背景，有相當的幫助。既然該條文制訂過程中，草委和諮委已經預視到條文將來可能帶來的爭議，最終此條仍被保留，並以抽象的用詞寫入《基本法》內，這相當可能暗示，制訂者想預留最大的空間，讓特區政府自主決定何時灑錢，何時收緊，應使則使。已故中共領導人鄧小平當年指示《基本法》的起草過程時，採用「宜粗不宜細」的大原則，為將來留下迴旋空間，這一點亦可通用在第107條的實踐上。
 
當然，以今日香港的實際環境，特區政府民望探底、弱勢被動，逢推大型基建都被批為「大白象工程」；醫療、社福、房屋等等改革議而不決決而不行。市民見不到政府有何魄力可帶領大家走出困局，全民派錢成為「非做不可」的措施。那是政府能力問題多於公共理財政策問題，任憑《基本法》寫得多完善，也神仙難救了。