【周報】《檔案法》立法露曙光 民間憂《資訊自由法》拖延
法律改革委員會（下稱：法改會）於2013年分別就《檔案法》和公開資料成立小組委員會。據了解，法改會最快會在本月完成有關研究並發表報告，為蹉跎逾五年的《檔案法》立法帶來喜訊；在曙光漸現之際，檔案學界卻對《檔案法》立法抱有揮之不去的憂慮。政府檔案處前處長朱福強和本土研究社成員黃肇鴻均表示，擔心政府參照英國《檔案法》的立法模式，先就約束政治部門和官員保存檔案的《檔案法》立法，但拖延保障公眾取得和使用檔案的《資訊自由法》立法，變相成為另一個「袋住先」。
檔案向來是歷史學者的主要研究工具，甚至被視為最高等級的歷史證據，近年不少民間研究者亦開始大量取用檔案和歷史檔案作研究之用，惟香港欠缺《檔案法》，大量檔案被政府部門銷毀，石沉大海。由朱福強、退休高等法院法官王式英、前法律界立法會議員吳靄儀等組成的檔案行動組，近年透過媒體、議會等不同渠道推動《檔案法》立法，令政府不得不回應，特首林鄭月娥於去年競選時，亦承諾就《檔案法》立法。
朱福強是《檔案法》立法的一大推手，他在上世紀八十年代從加拿大返港，機緣巧合下加入政府檔案處。在政府工作的20多年，朱福強意識到《檔案法》的重要，「當你在政府工作才會發現，原來香港政府的檔案都是殘缺不齊的，愈清楚檔案如何運作便發現愈多問題，而這些問題的癥結，就是沒有檔案法」。
1992年，當時朱福強仍是檔案處的助理檔案主任，雖然身為政府官員，他已公開推動《檔案法》，當時他應邀出席一個講座，明確指出香港必須就《檔案法》立法，報道翌日登上英文報章的頭版。談起這段往事，朱福強不禁滿足地大笑起來。朱福強於2007年退休，及後與教育家馮慶鏘夫人Nelly Fung、王式英等人組織檔案行動組，大聲疾呼要求政府設立《檔案法》，又與立法會議員合作，草擬《公共檔案條例草案》，以私人法案提交立法會，向政府施加壓力。
朱福強：檔案不會說謊
「檔案不會說謊」是朱福強的口頭禪，他對此深有體會。任職檔案處期間，朱福強曾幫古物古蹟辦事處證實舊灣仔郵局的「身世」，從而奠定建築評級的重要依據。當時坊間多指郵局前身是1847年落成的「三號差館」，但他在一份1913年的政府文件中發現，「三號差館」因過於殘舊，於1903年已被拆卸，郵局是1913年才建成的。郵局的例子表明，檔案不只還原歷史，也涉及公眾利益，記錄了城市變遷。
建築物歷史或對一般市民不夠切身，本土研究社成員黃肇鴻研究的土地和房屋議題，也許更觸動市民神經。黃肇鴻在大學修讀地理，畢業後加入政府工作，其後放棄高薪厚職，加入「本土研究社」擔任政策研究員，主力研究丁屋政策和香港前途問題。兩年前，他遠赴英國國家檔案館，翻查館內大量關於本港政策的檔案。首次接觸海外檔案，他發現英國國策與研究回歸前的本土政策是分不開的，「之前已經看過有人引用英國檔案作本港研究，知道這些檔案的存在，但第一次親眼看，發現原來這些檔案可以作為研究方法，很多檔案都影響今日的香港社會」。
以吵得沸沸揚揚的「丁權」為例，黃肇鴻從政府檔案處和英國國家檔案館翻查有關資料得知，時任新界民政署長黎敦義在1972年到前立法局宣布「新界小型屋宇政策」時，明確指出此政策的目的是為居民提供更清潔、更大和更安全的居所，為全面發展新界作預備，同時點出政策只是臨時措施（interim measures）。黃肇鴻又指，行政局在1972年的文件中指出，年過18歲的男性村民一生只可申請在所屬村落建一棟小型屋宇，但大前提是不夠空間居住。換言之，丁權絕對不是傳統權益。
黃肇鴻續指，港英政府就「套丁」問題亦早已一錘定音；1975年8月，時任新界政務司鍾逸傑去信新界鄉議局，提到丁屋轉讓「有違政策宗旨」，強調若政策被濫加利用，「目前之優待辦法將予中止」。雖然翌年政府容許居民在五年內補地價可轉讓，但鍾逸傑去信新界鄉議局的信件中，強調丁屋政策只是「優待政策」，轉讓也只是因「其（村民）困難因素」。黃肇鴻直言，丁屋是傳統權益同時亦可自由轉讓的說法可謂不攻自破。
檔案為歷史補白 防當權者蒙混過關
黃肇鴻認為，檔案能為歷史補白，為研究提供更多面向，從而打破社會習以為常的誤解和「假話」，「好多人嘗試模糊很多事件，但政府制定政策，無理由沒有政策文件，檔案令他們（官員)無法迴避」，故必須為檔案制定法例。
去年把《公共檔案條例草案》提交立法會的資訊科技界議員莫乃光以更切身的角度出發，他提到兩大事例：一，運房局前年聲稱與鄉事派就橫洲發展的「摸底」沒有留下任何記錄；二，2015年鉛水事件召開的七次跨部門會議，政府同樣沒有留下會議記錄。他直指上述事例正正反映沒有《檔案法》的弊端。
不過，黃肇鴻和朱福強均對《檔案法》最終在本港落實的方法有所擔心。朱福強提到，據他了解以及行政署過去的說法，香港極有可能採用英國《檔案法》的立法模式，即把《檔案法》和《資訊自由法》分開立法，先就監管政府部門和官員產生、處理以及儲存檔案的《檔案法》立法，但拖延保障公眾取得和使用檔案的《資訊自由法》立法，意味即使檔案過了法定封存期，亦有權不開放檔案，限制市民翻閱和使用有關檔案，令《檔案法》成為「跛腳鴨」。
朱福強指出，在現時的政治氣氛下，不相信政府會同時就《檔案法》和《資訊自由法》立法。但他強調二者必然並存，《檔案法》才有意義，「兩者同時立法，《檔案法》與《資訊自由法》才會相得益彰。」
憂《檔案法》變「爛橙方案」
黃肇鴻形容，若最終只有《檔案法》而缺少《資訊自由法》，會成為人大「8.31方案」般的「爛橙方案」，猶如另一個「袋住先」。他指《檔案法》有助提升政府檔案的完整性，改善現時政府檔案處檔案殘缺不齊的情況，是「行前半步」，但若檔案最終不開放予公眾，從公益知情權的角度，《檔案法》亦無意思。
莫乃光亦認為兩條法例缺一不可，他指最理想的做法是兩者同步立法。若檔案法先行立法，他也認為政府應就兩條法例同步作出公眾諮詢，以免費時失事，同時政府必須交出《資訊自由法》立法時間表、方向、框架和初步想法；若然只立《檔案法》而拖延《資訊自由法》的立法，只會予人「玩嘢」的感覺。
莫乃光期望兩項法例能夠在林鄭月娥的任期完結前（2022年）完成，他形容這是十分溫和的訴求。他估計，法案交上立法會時不會有太大政治阻力，「我覺得建制派不應反對，現在政府不公開文件、資料，他們即使不同意都要『焗撐』，有這些法例對他們都是好事。」
英國 《檔案法》早在1958年已訂立，但《資訊自由法》直到2005年才正式實施。《資訊自由法》規定，任何人可要求政府部門和公共機構提供資訊，有關機構必須在20個工作日之內予以答覆。黃肇鴻提出，在英國國家檔案館，一些未到開放期的檔案，例如封存期為99年的中英聯合聯絡小組檔案，港人可在網上向檔案館申請解封，有關當局會權衡公眾利益和其他因素，決定是否提早開放檔案，這正是《資訊自由法》所賦予的權利。
至於《檔案法》最終的立法細節，朱福強認為香港可參考新西蘭、澳洲和美國的例子，「以新西蘭為例，它的《檔案法》十分全面，在不同周期，由產生、歸檔、存廢、管理檔案等，均有法可依，而且開放程度十分全面、透明和民主。」莫乃光則擔心《檔案法》立法後，政府以國防、外交、保安事務等原因拒絕披露檔案，他認為必須在條例草案有關方面作清晰界定，港府在是否披露檔案上須擁有最終否決權，而非落在中央政府手中。
檔案處須由檔案學者「坐正」
朱福強認為，一般檔案封存20至30年便須開放，一些涉及國防、外交等事務的敏感檔案，可延長封存期，但法例必須訂明什麼檔案可延長封存期、封存期為多少等。黃肇鴻則認為，檔案封存期愈短愈好，他指出，英國近年已把一般檔案封存期，由30年縮短至20年，以色列則降至15年，他認為縮短檔案封存期已是國際大趨勢。
至於政府檔案處的角色，朱福強指出，在《檔案法》制定後必須強化和提升，包括設立政府檔案專員。他提到回歸後多任檔案處處長均缺乏檔案學訓練，令沒有《檔案法》的香港雪上加霜，日後專員和管理階層必須持有獲認可的專業資格和知識，不能像現時由沒有管理歷史檔案和公共檔案的行政主任「坐正」。
上文節錄自第127期《香港01》周報（2018年9月3日）文章《《檔案法》立法露曙光 民間憂《資訊自由法》拖延》。