辛偉誠「反移民牌」或引火自焚：難民遣送盧旺達的未完鬧劇

13年前，英國保守黨上台之際，時任首相卡梅倫（David Cameron）曾經大言不慚承諾要將每年淨移入人口減至10萬，「沒有如果，沒有但是」。13年之後的今天，保守黨換了4個首相（按：相較而言，工黨在英國歷史上只有過6位首相）、英國經過脫歐「奪回邊境控制權」之後，移民人口卻升至前所未見的水平，去年達至74.5萬。最遲在2025年1月之前就要面對選舉的現任首相辛偉誠（Rishi Sunak）在黨內外壓力之下，不得不被看見「有在做事」。

上周，辛偉誠當局已經公布了將移民人數減至每年30萬的實際政策，提高薪金水平要求，重審8月才公布的「短缺職位清單」（Shortage Occupation List），並收緊外籍配偶或受養人隨同移英的要求。這些都是合情合理的政策——如果辛偉誠要的是不顧英國勞工短缺的狀況、只求削減移民數字的話。

但這些頗為沉悶的政策，在英國的移民議題討論中，卻遠遠及不上將非法入境難民身份申請者直接送到盧旺達的主張那麼備受關注。

「送去盧旺達！還敢來嗎？」

「盧旺達政策」早在2022年由前首相約翰遜（Boris Johnson）提出，目的是要針對從法國橫越英倫海峽來到英國岸上的非法入境者。用辛偉誠的口號來說，就是要「嚇停那些船」（stop the boats）。2022年，坐小船越過海峽來到英國南部的人數多達4.57萬人，是為歷史新高；本年至今，此數則為2.9萬；英國為收容難民身份申請者的花費每日就高達800萬鎊。

雖然類似的政策並非什麼創新，丹麥同盧旺達就有同樣的協議（按：丹麥從來沒有按協議將難民送往盧旺達），但英國嘗試執行其「盧旺達政策」的過程可算是一波三折。2022年6月，約翰遜當局打鑼打鼓宣傳的第一班將難民送往盧旺達的航班，在最後一刻被歐洲人權法院叫停。此後，英國雖然又換了兩個首相，但在保守黨內右翼的壓力之下，去年上任的辛偉誠卻依然力挺「盧旺達政策」，甚至不惜威脅公然違反《歐洲人權公約》。

保守黨對於「盧旺達政策」的堅持，可算是「賠了夫人又折兵」。盧旺達的初步收容人數只得200人；英國連一個難民也未有送往盧旺達，至今已經按照協議向盧旺達支付了2.4億英鎊的款項；保守黨政策的原意，大概是用「把你送去盧旺達」來阻嚇難民冒生命危險坐小船越洋而來，但從2022年和2023年至今的抵岸難民人數來看，其阻嚇作用並沒有存在過。

政治符號

同一時間，「盧旺達政策」卻變成了保守黨強硬限制移民入境的政治符號。即使辛偉誠本人其實已經在控制難民問題上得到了明顯的進展，他與法國馬克龍（Emmanuel Macron）當局和歐盟修補了原先極差的關係，加大了管控難民越海的合作，又同阿爾巴尼亞達成了遣返非法入境者的協議，然而，辛偉誠在政治上卻不得不繼續硬推「盧旺達政策」，否則他自己的首相/黨魁之位也可能不保。

原來人們認為是「盧旺達政策」失敗收場的「最後一根稻草」出現在本年11月15日：英國最高法院作出了事實判決，在審視各方證據之後，一致認定盧旺達不是安全的第三方國家，因此英國政府不能將非法入境人士遣送該地。

此前剛剛炒掉了極右內政大臣柏斐文（Suella Braverman）的辛偉誠，本來已經受到黨內右翼施壓，以及明顯有意角逐黨魁的柏斐文的言討筆伐。在最高法院作出判決之後，實際上可以宣告「無能為力」就此收手的辛偉誠，為免得失右翼，決定加倍下注，表示將會利用英國「國會權力至上」的體制透過國會立法去壓過最高法院的判決，並甚至不惜為此改變英國在各式國際人權條約中的地位。

一方面，辛偉誠迅速派出新內政大臣祁湛明（James Cleverly）趕赴盧旺達，簽下了新的難民遣送協議，當中包括盧旺達不會將難民送至其他他們生命或自由會受到威脅的國家、建立一個由多國法官組成的上訴機構等條款，作為對於最高法院判決的回應。

另一方面，辛偉誠也以緊急立法方式推出了《盧旺達安全法案》（Safety of Rwanda Bill），宣告盧旺達為安全，並對被遣送難民以英國國內法律和國際法律提出申訴的權利作出嚴格限制，以國會立法壓過最高法院的判決，又給予英國官員不執行歐洲人權法院臨時禁制令的權力。

不少法律學者對此大感震驚，認為此舉破壞英國不成文憲制中的權力制衡。但保守黨的右翼，卻批評《盧旺達安全法案》過於溫和，為被遣送難民留下了上訴的空間。入境事務國務大臣鄭偉祺（Robert Jenrick）也因為法案不夠強硬、未能阻止癱瘓「盧旺達政策」的法律挑戰而請辭。

辛偉誠對於此等右翼批評的回應，竟然是「盧旺達不接受英國違反國際法」，指出法案已是合法範圍中「去到最盡」的做法。他在寫給鄭偉祺的信中表示：「盧旺達政府已經表明，他們不會接受英國以可能被認為違反我們國際法責任的立法去作為此政策的基礎。」

無謂的折騰

《盧旺達安全法案》在英國時間12月12日早上11時30分將會送交下議院二讀投票。在本文出街之時，辛偉誠依然在努力爭取以保守黨黨團「歐盟研究小組」（ERG）所代表的黨內強硬派支持。而議員人數稍多於100的溫和派黨團「一個國家保守黨」（ONC）則決定了「含淚支持」辛偉誠，卻警告辛偉誠不要再向強硬派退讓。

由於保守黨此刻在下議院只剩下56席實然多數，只要有29位議員倒戈，二讀投票就不會獲得通過。目前，保守黨民望長期落後工黨接近20個百分點，下次大選幾乎必然流放在野，保守黨內部民調甚至顯示其議席有可能跌至160，辛偉誠已算得上是一個「已死之人」。如果連法案的二讀投票都不能獲得通過，辛偉誠將會喪失最後一絲的管治威信，甚至會被黨友發動不信任投票踢出唐寧街。

最為荒謬的是，《盧旺達安全法案》的二讀通過只是新一波難民遣送盧旺達政治爭議的「開端」而非「結束」。法案要成事，還要經過下議院的三讀，其後送到上議院之後預計也會受到議員們的阻撓，而在法案通過國會成法之後，還會有被司法覆核的可能。

要留意的是，此刻的保守黨政府已經「時日無多」，整個過程跑完之後，大選的時節就要來臨，而很可能上台的工黨早就表明會廢除此項「盧旺達政策」。大費周章、白白花了納稅人數億英鎊之後，難民遣送盧旺達的政策最終很大概率只會落空收場。

執政13年之後，闖下脫歐大禍的保守黨已經走進窮途末路，自己也不知道留在唐寧街10號可以做些什麼，迷失了方向。辛偉誠對「盧旺達政策」的無謂堅持更有可能導致他自己在保守黨的黃昏之中被踢出首相府，引來另一場不必要的政壇地震。正所謂「多一事不如少一事」，既然敗選大局已定，又何必呢？