美國政府停擺危機將有續集　荒誕劇情「低處未算低」

美國東岸時間踏入10月1日，聯邦政府進入新的財政年度。雖然美國國會未能通過總共12項的新財年撥款法案，卻在最後一天的晚上通過了臨時撥款的權宜法案頂替，政府暫時避過了停擺厄運，直至本年11月17日為止。

這次權宜法案基本上就是參議院日前通過、眾議院共和黨一度拒絕接受的版本，只不過去除了援助烏克蘭的撥款，卻沒有共和黨人的邊境移民管制措施，也沒有藉此削減2023年預算原有的開支水平。在政府停擺臨近之際，「搞不定」共和黨「黨友」的眾議院議長麥卡錫（Kevin McCarthy）最終只好尋求民主黨支持，在近半共和黨反對之下通過法案。而民主黨為免在最後一刻被麥卡錫批評「為了烏克蘭而讓政府停擺」經短暫拖延之後也只好給予麥卡錫支持。其後參議院和白宮也一如預期開綠燈。

不過，由於這只是暫時性的撥款，11月17日前若未能通過全年性的撥款法案，停擺依然會重臨。因此，未來一個半月，華府國會山的主要劇情也依然會是停擺危機。

雖然因為國會議員們的拖延和政治爭鬥導致聯邦政府局部停止運作已不是什麼新鮮事，但這一次「停擺危機」卻是美國政治史上最不可理喻的。

撥款遲到已成常態

美國國會未能準時通過撥款，在過去半個世紀已成常態，只有3次能「準時交功課」。箇中原因是，國會議員們可以利用臨時延長上年度撥款規模的權宜法案（英語稱「continuing resolution」）去押後交功課的限期。「遲交功課」也不會讓政府陷入停擺，議員們當然就有很強的誘因一拖再拖，到死線前的片刻才認真解決分歧通過撥款。

不過，威脅將政府陷入停擺卻是兩黨談判的叫價籌碼，稍一不慎就會讓政府真的停止運作（按：佔聯邦開支三分之二的強制性開支，如社會福利、醫保、債務還款等，將能維持）。事實上，自1977年以來，聯邦政府就出現過20次停擺，而跟大家的印象不同，當中只有4次是出現在21世紀的。換言之，其實政府停擺發生頻率已愈來愈低。

問題是，近年兩黨對立白熱化，停擺的時間在各方互不相讓的情況下卻有延長的跡象－－例如在特朗普任內的2018至2019年政府停擺就持續了34天，打破歷史紀錄。

而政府停擺影響的嚴重性則正正是取決於停擺的時長。例如，雖然像軍隊、航空管理等關鍵人員將會繼續工作，但持續的停薪卻會讓聯邦僱員逐漸失去繼續上班的意願，上一次停擺後期就曾出現航空管理人員拒絕上班的情況。當時34天的政府停擺導致美國損失了110億美元的經濟活動。

根據高盛的估計，聯邦政府停擺一周將會削減美國全年經濟增長0.2個百分點。

共和黨自導自演的停擺危機

基於兩黨對政府財政政策立場分歧的停擺，可算是美國政治的正常運作，只是政客手段上的激化而已。但這次「停擺危機」卻不是出於民主和共和兩黨之間的爭議，而是完全因為國會眾議院共和黨人的內部鬥爭而起。

目前，共和黨在眾議院只以221席對212佔有多數，只要有幾位共和黨人反對，議長麥卡錫（Kevin McCarthy）已沒有能力主導眾議院的運作、推動共和黨的立法。在共和黨的微弱多數之中，二、三十位激進派議員就有了騎劫全黨的能力。本年1月，麥卡錫打破一個半世紀的歷史紀錄，經歷了15輪投票之後才能當選議長，當中的最大讓步就是他容許任何一位議員都能單獨提出「踢走議長」的緊急投票。自始之後，「踢走麥卡錫」就變成了個別激進派議員每日掛在口邊的威脅。

國會放暑假之前，眾議院一度呈現出「正常運作」的光景，在當時美國債務違約倒數的提高國債上限爭議之中，麥卡錫和拜登（Joe Biden）代表兩黨達成了限制未來兩年預算開支的協議，用來削減政府赤字規模，最終兩黨聯手提高了國債上限，直至來年大選之後。雖然有關法案在眾議院得到的民主黨票數比共和黨要多，但共和黨激進派的叫嚷主要是政治表演性質為主，華府中人也一度以為可以安心放暑假。

然而，眾議院以「自由黨團」（Freedom Caucus）為代表的共和黨激進派議員，不滿麥卡錫同拜登達成的妥協，堅決阻礙眾議院立法，甚至連讓議會能正常連作的程序性投票也給攔下去。麥卡錫花了整個暑假百般嘗試，作出了包括正式啟動對拜登彈劾調查等門面工夫式的讓步，都未能爭取到這些議員的配合。最終，麥卡錫就決定撕毀同拜登的協議，試圖用各種削減政府開支的方式來爭取激進派議員的支持。

正當眾議院共和黨內部吵鬧不斷，參議院的兩黨議員早在6、7月之間將全部12項撥款法案以幾乎全數贊成的方式通過委員會階段，只等待眾議院的版本來作商討協調。

然而，眾議院的共和黨激進派，眼見麥卡錫處處退讓，就更加得寸進尺，其中，像據稱未來有意角逐州長的佛羅里達州（Florida）眾議員蓋茨（Matt Gaetz）不只持續地威脅要「踢走麥卡錫」，更擺出寸土不讓的姿態，要求眾議院直接通過大幅削減開支的激進派撥款法案，明知這些法案絕對沒有可能得到民主黨控制的參議院和拜登的同意。同時，蓋茨更是連暫時避免聯邦政府停擺的權宜法案也不願通過。

共和黨的激進派在國會山之外也得到特朗普（Donald Trump）的熱烈支持，後者的立場就是「除非你得到一切，不然就把政府關閉掉！」

麥卡錫的進退失據

如果麥卡錫是一個有大志的政治領袖的話，他大可不顧這一小群激進派議員的反對，跟民主黨議員合作，遵從其與拜登達成的開支協議，通過參議院獲兩黨支持的撥款法案版本，正式跟激進派決裂。當然，這有可能會導致他喪失議長一職，但這樣的一個有名無實的議長其實不當也罷。

不過，麥卡錫只是一個政治跟隨者，並非一個政治領袖，從他在國會暴亂後先批特朗普、後見勢色不對再親赴海湖山莊請罪的卑躬屈膝姿態已清晰可見。為了留住議長一職，麥卡錫對於激進派步步後退，在9月28日浪費議會時間通過了好幾項掛上不少右翼政策、壓縮政府開支、根本沒有可能得到民主黨同意的「全年」撥款法案，對解決預算爭議毫無幫助。

其後，他又在29日推出「加辣版」的臨時撥款權宜法案，不是以之為爭取更多時間談判的工具，而是以臨時撥款削減現有政府開支（非國防開支減幅高達三成），並掛上了恢復興建特朗普邊境圍牆的條文，希望打邊境移民牌爭取激進派支持。

權宜法案，本來是用來避免政府陷入停擺的最後一步，但在麥卡錫手上，這一步也變成了政治舞台的道具。他的「加辣版」法案，就算能通過眾議院，也沒有可能得到參議院和白宮的支持，完全無助避免政府停擺。

荒謬的是，百般退讓之後，竟然有高達21位共和黨眾議員否決其「加辣版」權宜法案，可算是直接掌摑麥卡錫。

至此，由於離停擺只得一天時間，麥卡錫的唯一出路就是同民主黨人合作，通過參議院版本的權宜法案。參議院的版本是「正常版」，按照2023年原有預算的規模撥款給聯邦政府至11月17日，分別給予烏克蘭和美國聯邦政府自然災害援助各60億美元撥款，給予麥卡錫更多時間去安撫激進派。

美國的政治現實，就是共和黨和民主黨控制不同聯邦立法機關，要通過法案並沒有可能沒有兩黨合作，但共和黨激進派反對的，正是任何的兩黨合作，甚至不惜為此將聯邦政府部門關閉掉。麥卡錫無論如何迴避，在2025年新一屆國會和新總統上任之前，也逃不過這個政治現實。

相較之下，共和黨的激進派，有「無官一身輕」的特朗普背書，政治籌款也靠選民直接捐款，不必經過黨機器，而且幾乎全部都來自深紅選區，當然有本錢將國會山變成其政治表演的舞台，而不顧任何實質後果。

最終，經過百般退讓之後，麥卡錫也只能接受政治現實，尋求民主黨人的支持，只是暫時將援烏撥款擱置挽回一些面子。不過，停擺危機未完，麥卡錫因此還要面對「踢走議長」的投票，甚至被迫為此再尋求「敵黨」支持，而他也很可能會延續此前通過民主黨完全沒有辦法接受的激進派全年撥款法案的做法，以重新討好激進派。在麥卡錫的進退失據之下，這場由納稅人資助、製作水平卻不甚高明的荒誕政治劇目將會繼續演下去。