聯合國改革無望　只能見步行步

聯合國第77屆大會的一般性辯論將在20日於其紐約總部召開，總共有近150位各國領袖將會發言，也是新冠疫情爆發以來首次全面親身參與的大會——除了烏克蘭總統澤連斯基（Volodymyr Zelensky）上周得到超過100個國家同意可例外不親身發言之外。俄烏戰爭本身，以至為戰爭所加劇的糧食短缺，將會是大會重點關心的議題。不過，聯合國安全理事會「五常」之中的中國和俄羅斯的國家領袖都不會出席，而將由各自的外長代表。

生於二戰之後的聯合國，其首要任務就是維持和平。本年俄烏戰爭爆發，卻讓人們再一次看到聯合國制度的失效失靈。聯合國秘書長古特雷斯（Antonio Guterres）日前就警告全球正處於「重大危險」之中。

俄羅斯2月底開戰後運用其五常之一的權力，否決了安理會要求莫斯科馬上停火和撤軍的決議，進一步增加了西方世界對於安理會五常否決權的不滿。無論人們對俄烏戰爭的合理性有什麼不同的看法，此等自我指涉的否決權運用也突顯出聯合國運作的不合理性：五常的否決權，相當於這五個國家的免責權，他們即便在國際層面作出任何為所欲為的事，也能免於聯合國行動的反制。

這在此刻的烏克蘭如此，在2003年美國入侵伊拉克的時候也是如此。

本年4月，聯合國大會就一致通過加強對五常否決權審查的決議，要求任何運用否決權的五常國家在使用該權之後的10天內要到聯合國大會交代理由。雖然這明顯不能限制五常的否決權，只能對之施予一種無形的外交壓力，但也顯示出聯合國成員對於現有否決權架構的不滿。

五個安理會常任理事國的否決權，很大程度上是反映了二戰時盟軍擊敗納粹德國和軍國主義日本之後的國際形勢。其不合時宜，不只是今天的事。二戰之後，美蘇冷戰開展，安理會長年基本上已處於不作為的狀態之中。以聯合國維持和平任務的數量來看，1948年至1978年間，只有13個任務得到通過，到美蘇解凍、蘇聯解體、美國獨大的1987年至2000年間，此數就馬上升至40個以上。

但隨着中國崛起、世界逐漸呈現出多極態勢，聯合國的維和運作就變得愈來愈困難。從敘利亞內戰到近年的埃塞俄比亞內戰，五常的分歧也導致聯合國無法有效介入。

在本年俄烏戰爭爆發後，美國也就開始帶頭吹起改革的號角。美國駐聯合國大使格林菲爾德（Linda Thomas-Greenfield）在一場9月8日發表的演說中就表明，美國將推進改革聯合國安理會的努力，聲言「安理會應該更好反映現時的全球現實，並引進更多地理上多樣的觀點」，不過她並沒有提出具體的改革方向。但格林菲爾德的改革倡議，似乎是針對中俄居多——她特別點出，自2009年以來，美國只運用了4次否決權，而俄國則運用了26次，當中12次得到中國參與。

對於聯合國安理會的改革，大體上有三種方向。其一是收緊五常否決權的使用範圍，例如法國的「務實方案」就提出五常一同承諾不在重大暴行的相關決議運用否決權。

其二則是以德、日、印、巴西為首的「四強」倡議，這些國家認為自己國力夠大，應當成為常任理事國的新成員。

其三是由意大利、巴基斯坦、阿根廷、韓國、加拿大等組成的「咖啡俱樂部」提議，認為安理會現有體制應該要有更全面的改革，讓更多國家成為常任理事國只會使更多國家有否決權，進一步惡化聯合國此刻的失效失靈。他們主張增加現有的10個安理會非常任理事國的名額，以加強安理會的民主代表性，用以抗衡五常的影響力。

同時，非洲國家大多都認為安理會的常任和非常任國家數目也應該增加，以改變非洲國家少有得到代表的現況。

由於聯合國改制先要得到大會的三分之二國家通過，並得到三分之二的成員國，以及5個安理會常任理事國通過，因此，除了五常不願放權的困難之外，各國對於聯合國的不同設想（到底聯合國應維持今天的強國主導制，只需改變強國的名單，還是採行更趨向各國平等的決策機制？）也使改革變成了不可能達成的目標。

可以預見，本年的聯合國大會上即使眾口不離烏克蘭和糧食問題，實際的成果也只能是空中樓閣。美國政治新聞網站POLITICO的一篇評論性文章就指聯合國大會的官方活動現在已變成了聯合國大會的「過場戲」，反而是在聯合國大會周邊的活動比官方活動更為重要，例如比爾及梅琳達·蓋茨基金會（Bill & Melinda Gates Foundation）在9月20日至21日舉辦的「目標守護者2022」（Goalkeepers 2022）等等。

不過，這並不代表聯合國的招牌再無實際價值。在一些政治爭議性沒有那麼強的項目，過去一年聯合國其實也有可觀的政績，例如促成也門停火；在國際獨立、制裁之下維持了阿富汗的人道救援任務；與土耳其一起促成了俄烏黑海糧食出口通道等。

在五常否決權體制難改之際，聯合國只能見步行步，在愈來愈有限的空間內證明自身依然有存在的價值。