東盟陷「緬甸僵局」　俄羅斯欲乘虛而入涉足東南亞？

東盟（ASEAN）輪值主席國柬埔寨於7月26日，就緬甸4名民運人士遭處決表示高度譴責，指此舉顯示軍方嚴重缺乏意願去推動由東盟和聯合國支持的國家和平計劃。自去年2月以來，不僅緬甸因軍人政變推翻民選政府而令該國動盪不安，東盟各國同樣因此意見分歧而陷入僵局。
最近，俄羅斯因俄烏戰事備受西方國家制裁，欲借緬甸問題介入東南亞，冀藉中美於區內角力之際，趁機擴大其國際外交的影響力。

去年10月，柬埔寨總理洪森（Hun Sen）在東盟峰會閉幕發言時表示：「目前我們正處於一個『東盟減一』的狀態，這不是東盟的責任，而是緬甸自己一手造成的。」素來強調區域自主、尊重成員國主權、捍衛「不干預內政」原則的東盟，在該次峰會前突然宣佈拒絕邀請緬甸軍政府領袖敏昂萊（Min Aung Hlaing）出席，激起軍政府杯葛會議，促成史無前例的「10減1」峰會。

目前，東盟雖然面對緬甸問題依然堅持採取建設性對話的方針，保持與緬甸「國家領導委員會」（SAC）溝通，希望說服軍方停火及重返談判桌，以助該國回復正常。惟自去年4月於東盟主席國汶萊召開的「領導人會議」，組織與敏昂萊達成＊「五點共識」後，之後沒有在緬甸問題上取得顯著成效，該共識於今年4月正式落實。除了向緬甸人民提供部份人道援助，以及任命汶萊第二外交部長艾瑞曼兼任緬甸事務特使外，沒有其他進展。

是次處決幾名民運人士的舉措，更有破壞「五點共識」之嫌，可謂直接「打臉」東盟，恐使其在穩定區內局勢的努力付之一炬。由於「五點共識」沒有明確施政方針，各成員國仍試圖維護自己在緬甸的商業利益，導致東盟的緬甸政策無法奏效。

註*：所謂「五點共識」，包括：（一）緬甸各方應該立即停止使用暴力，自我克制、（二）各方為找出和平解決方案而進行有建設性對話、（三）以東盟主席指定的特使經由東盟秘書長協助協調對話、（四）東盟經過人道協助中心提供人道救援，及（五）特使及其代表團將訪問緬甸，與各方會面。

突顯東盟內部矛盾

緬甸持續的不穩定局面，將為東盟增添不少風險。緬甸國內的政治、經濟、人道危機，有機會波及其他東南亞國家，給區內帶來安全上的困擾。舉例，緬甸國內治安惡化，或讓犯罪集團有機可乘，毒品和人口販賣等行為猖獗，從而影響東盟成員國；持續不斷的武裝衝突，也有可能越界進入泰緬邊境；還有類似2017年羅興亞事件，同樣反映緬甸境內的人道危機，很容易就可能變成區域的人道危機。

緬甸局勢可能會進一步挑起東盟成員國之間的意見分歧，甚或互相顧慮和局部癱瘓。假如東盟在緬甸問題原地踏步，將會對區域安全以至區域經濟構成影響，還引證組織連區內事務都不能治理，難以在東南亞及印太事務上投射影響力，遑論在大國競賽之間建立緩衝區。現時，馬來西亞、菲律賓、印尼、新加坡等先後發表對東盟聲望關注的言論，象徵部份東盟國家對緬甸的忍耐已達臨界點。

另一方面，柬埔寨總理洪森在柬國接任東盟主席國不久後，訪問緬甸與敏昂萊會面，聲稱將採取嶄新處理緬甸局勢的方式。不過印尼、馬來西亞和新加坡等國則批評，在沒有經過與其他成員國協商和同意情況下，柬埔寨擅自採取行動缺乏正當性。

在中美大國競爭白熱化、南海問題、新冠疫情、加上俄烏衝突的夾擊下，東盟各國本已疲於奔命，現在還要兼顧緬甸帶來的種種挑戰，不僅顯得有點力不從心，還把組織長期以來的內部矛盾進一步突顯出來。上月，東盟緬甸特使巴速坤（Prak Sokhonn）也坦言，要終結緬甸的流血危機沒有「魔法棒」。這多少反映東盟面對緬甸問題，短時間內仍無法解決。

中美較勁　俄羅斯趁機「攝位」？

中美兩國均在尋求擴大對東南亞地區的影響力，雙方的外交較勁不斷升溫。中國外長王毅在與美國國務卿布林肯（Antony Blinken）於7月初舉行過雙邊會談後，向東盟發出警告說，要遠離地緣政治算計，「不要當大國博弈的棋子」。有政治學者指出，現時東南亞國家一般不願在中美之間被迫作出選擇，同時也不希望見到兩個大國之間的競爭導致區域發生熱戰，令中美在區內拉鋸的情況或會持續。

正當東盟就緬甸問題裹足不前、中美在東南亞相互較勁的同時，備受西方國家制裁的俄羅斯近期亦希望借緬甸亂局乘虛而入介入區內事務，從而獲得印太地區的立足點及擴大其影響力。

事實上，自去年緬甸的軍事政變以來，俄羅斯一直在利用其軍事力量來擴大其在緬甸的影響力。有聯合國專家表示，莫斯科向軍事政權提供了無人機、戰鬥機和裝甲車等裝備，又否決了聯合國安理會針對緬甸人道主義危機的聲明。

而自俄烏戰事爆發後，緬甸也有意向俄國靠攏。緬甸軍方發言人佐敏吞（Zaw Min Tun ）在戰事初期曾表示，軍方支持俄羅斯入侵的理由，指這是俄羅斯「努力鞏固其主權，並向世界展示了俄羅斯是一個世界大國」。這番話多少也在試圖支持其去年推翻緬甸民選政府行動的合法性。

俄羅斯與緬甸兩國政府如今又因反對西方制裁而團結起來。一方面，俄羅斯的支持對緬甸軍政府至關重要，因其在國際社會的支持開始買少見少。另一方面，對俄羅斯來說，緬甸的地理位置是一個戰略優勢，因它坐落於印度和中國之間，海岸線面向孟加拉灣，可通往印度洋和通往南中國海的海上貿易路線。

7月中旬，敏昂萊便到訪莫斯科會見俄羅斯國防部長紹伊古（Sergei Shoigu），在軍事及發展核能方面加強合作。緬甸官媒報道形容「他們坦率地就進一步促進現有友好關係和軍事技術合作交換了意見」。不過，由於俄羅斯避免承認軍政府，雖然自緬甸政變後敏昂萊多次訪問俄羅斯，但他並沒獲普京接見。

西方及國際人權組織對此亦感非常不滿。聯合國緬甸人權問題特別報告員Tom Andrews指出，「兩國有種密切而重要的關係，其中俄羅斯一直是緬甸軍政府的穩定供應商」。兩國也從沒有迴避他們之間的聯繫，甚至讓俄羅斯飛行員參加在緬甸舉行的武裝部隊日慶祝活動，以展示新購買的噴氣式飛機。由俄國主導的歐亞經濟聯盟，近期亦與軍政府討論「雙邊貿易促進和國防服務」。最近，兩國關係更透過東盟防長擴大會議（ADMM-Plus）得到加強。

除緬俄走近外，東盟各國也大多仍與莫斯科保持良好關係。例如今年5月中，在美國總統拜登（Joe Biden）的壓力下，東盟各國依舊沒有在美國–東盟特別峰會結束時譴責俄羅斯入侵烏克蘭。他們避免公開批評俄羅斯總統普京的入侵行動，原因是東盟成員國包括緬甸、越南和老撾等與莫斯科有著深厚經濟和軍事關係的國家，而新加坡則是唯一因俄羅斯入侵而對其實施制裁的東盟成員國。

至於印尼馬來西亞和泰國則尋求中立，印尼總統佐科·維多多（Joko Widodo）作為20國集團輪值主席，近期亦力挺西方施壓，沒有將普京排除在11月舉行的峰會之外。日前，俄羅斯駐柬埔寨大使館新聞專員揚加列夫（Rafael Iangareev）證實，在俄方收到參加東盟相關部長級會議的邀請後，俄外長拉夫羅夫已接受邀請，已確認將出席7月31日至8月6日在柬埔寨首都金邊舉行的第55屆東盟外交部長會議。

由此看來，憑藉緬甸執政的軍政府短期內會極力爭取俄羅斯的支持，加上東盟各國不願與莫斯科交惡，或將有利後者進一步涉足東南亞，擴大其自身在區內的影響力。