美洲峰會：拉美的左翼回朝　拜登的外交局限

在第九屆美洲峰會6月6日在加州洛杉磯一連五日展開的第一天，墨西哥總統洛佩斯（Andrés Manuel Lopez Obrador）正式確認他本人不會出席，抗議美國以民主缺失和人權問題為由不邀請古巴、委內瑞拉和尼加拉瓜政府代表出席，結束了外界連續幾個星期以來對他「來或不來」的猜測。

這次峰會是1994年首屆美洲峰會在佛羅里達州邁阿密（Miami）舉行以來第二次在美國國土之上舉行的會議（每三年一會）。在特朗普只管移民問題、嚴重忽視拉美外交的四年過後，這原是拜登重新顯示華府對拉美的重視的契機。據報拜登將會在會上提出區內經濟合作、調整供應鏈的計劃（包括醫療用品供應）、糧食安全計劃、氣候轉變夥伴計劃等等。

不過，從會前數周的「唯一」討論只專注於誰會來、誰不會來的這個事實來看，跟上周在白宮舉行的美國-東盟特別峰會一般，這次峰會大概只能是公關虛招，難有實際結果。事實上，1994年首屆峰會提出的美洲自貿區倡議，至今幾乎已完全不在議程之上。

但客觀而言，這次峰會直到召開之際也未完全確定賓客清單的混亂，其實也可算是美洲峰會的「傳統」。例如在2005年的阿根廷峰會上，時任委內瑞拉總統查韋斯（Hugo Chavez）就在街頭帶領反美示威，抗議「邪惡帝國」，讓時任美國總統小布殊好不尷尬；2012年的哥倫比亞峰會，則遇上奧巴馬的特工在當地召妓的醜聞；2018年在南美跨國反貪風潮之中，東道主秘魯總統同年下台，18個國家領袖都缺席了當時的峰會。

雖然峰會向有各式混亂，但打着美國外交回歸旗號的拜登，在美國南方越境移民人數達至廿年高峰之際，竟不能藉機與墨西哥總統商討解決難民問題，這當然是拜登的一個外交挫折。（墨西哥將派外長出席峰會，而總統洛佩斯7月亦將訪問白宮。）

對拜登拒邀古巴等國的批評聲音並不止於墨西哥，波利維亞、洪都拉斯、智利、阿根廷等國也對此表達過不滿。6月6日正在訪問加拿大的智利總統博里奇（Gabriel Boric）就公開指稱這是個「錯誤」——雖然他本人將出席峰會。

同一時間，任期即將結束的哥倫比亞總統杜克（Iván Duque）則對拜登當局的決定表示支持，稱「美洲峰會不應有獨裁政權出席」。

這種態度上的差異，某程度上反映出拉美左右翼政府對於美國的傳統態度，即右翼親美、左翼反美。對於拜登拉美外交的其中一個挑戰，就正正在於整個拉美似乎正掀起另一場粉紅浪潮，不少國家也出現左翼轉向。

新粉紅浪潮？

在哥倫比亞，曾是左翼民兵的參議員佩特羅（Gustavo Petro）在6月19日的總統選舉次輪投票中有可能擊敗獨立民粹對手上台，成為該國首位左翼總統，上任後可能會重談哥美兩國的自貿協議；在巴西，本年10月的總統大選可能由「重出江湖」的工人黨前總統盧拉（Luiz Inácio Lula da Silva）勝出，擊敗人稱「熱帶特朗普」的現任右翼總統博爾索納羅（Jair Bolsonaro）。

2018年以來，墨西哥、阿根廷、波利維亞、秘魯、洪都拉斯，甚至是以資本主義憲法聞名的智利，也迎來了左翼政府上台。這一種轉變，正好解釋了為何這次美國將古巴、委內瑞拉等國的政府代表拒諸門外會在拉美惹來廣大反彈。

雖然拉美左翼都有着抗拒美國影響的意識形態，但今天的各國左翼代表其實形態各異，與拜登的民主黨政府並非沒有合作空間。例如智利總統博里奇的政策基本上與民主黨進步派無異，他反對資本主義造成的經濟分配不均，卻重視LGBTQ權益、少數族裔的待遇，以及氣候政策。在社會議題上，任內合法化墮胎的阿根廷總統費爾南德斯（Alberto Fernández）就與博里奇類似，而有望在哥倫比亞勝選的佩特羅則與博里奇一般重視綠色政策，甚至主張停止新的石油開採。

墨西哥的洛佩斯雖然是社會價值的保守派，更支持化石燃料的開採，卻也是經濟層面的務實派，知道七成以上出口依賴美國的墨西哥，並不能不滿足美國的外交要求。

洪都拉斯總統奧瑪拉・卡斯特羅（Xiomara Castro）去年底當選之前曾表示考慮與台北斷交，但其反貪行動和經濟發展最終也需要美國協助，上任以後就幫助美國司法當局扣留並遣送牽涉毒品貪污的前總統埃爾南德斯（Juan Orlando Hernández）到美國受審。

如果美國要承着這一波拉美左翼回潮的契機，改善美國與當地左翼政治運動的關係，拜登主持的白宮與此刻的民主黨其實已站在一個較為有利的位置。若果拜登執意而行，這一場洛杉磯美洲峰會也有潛力成為像2015年巴拿馬峰會一般的破冰之旅——當時的第七屆美洲峰會迎來古巴領袖首次參與，促成了時任美國總統奧巴馬與時任古巴總統勞爾卡斯特羅（Raul Castro）的握手破冰。（當然，後來的兩國和解進程都毀於特朗普之手。）

拜登上台以來內外挑戰繁多，疫情、阿富汗撤軍、國內投資、俄烏戰爭接踵而至，還有與中國競爭的長久問題，拉美外交一直排不上優先政策之列。

除此之外，美國國內的政治壓力也大大限制了拜登在拉美的外交空間。

源自國內的政治局限

一方面，拜登2020年大選時之所以會在佛羅里達這個搖擺州大敗於特朗普之手，其中一大原因是當地的拉丁裔選民傾向支持美國對古巴和委內瑞拉等傳統左翼政權的強硬外交。如果民主黨要在未來挽回佛州，對於這些左翼政府的政策就不能太過友善。

另一方面，在兩黨議席平均分配的國會參議院，每位民主黨議員幾乎都擁有總統重大立法和各種人士任命的否決權，此刻掌握參議院外交事務委員會的卻是民主黨外交鷹派、新澤西州參議員梅嫩德斯（Bob Menendez）。他對拜登的拉美外交構成了重大阻力。

本年3月，拜登派出團隊與委內瑞拉左翼總統馬杜羅（Nicolas Maduro）見面，希望打通委國外交關係，以其石油輸出緩和俄國石油供應收緊的經濟影響。梅嫩德斯卻對此猛烈批評，影響了拜登的對委外交進程。

上月中，拜登當局向古巴和委內瑞拉釋出善意，放寬美國人到古巴的旅遊限制、取締在美古巴人匯錢回國的上限等，同時容許美國石油企業雪佛龍（Chevron）與馬杜羅政府重啟石油開採的談判。這些輕微的外交善意也遭到梅嫩德斯的強烈批判。（按：此刻重返伊朗核協議談判的一大難點，即為伊朗革命衛隊除去國外恐怖組織定性，其中一大反對者也是梅嫩德斯。）

正如拜登在印太的經濟政策，因為國內政情而無法有效展開，只能掛着「印太經濟框架」（IPEF）的虛空招牌一般，拜登的拉美外交缺失其中一大部份也是生於國內阻力之故。拜登的外交團隊喜好將外交政策與國內問題視為互為表裏之事，這種角度並沒有錯，但一個正確的角度本身卻不是美國出於國內的外交困難的解決辦法。