國防部老將主理美國實體清單　拜登展示對華科技戰部署

7月13日，拜登提名了任職國防部30年、有國防全球供應鏈管理經驗的前國防部副次長埃斯特韋斯（Alan Estevez）為商務部工業和安全局（BIS）的負責人，主理包括對華為等中國企業禁止科技產品出口的「實體清單」。此人選的國防背景與過去歷任，以至外界預期都差距甚大，顯示出自特朗普時代開始以商務部出口管制作為對華科技戰主線之一的策略，在拜登時代很可能會以另一種方式展現。

工業和安全局成立於2001年，負責管理美國的出口管制規則，本意是要阻止一些武器原件的出口流入恐怖份子之手。此職責雖然重要，可是其爭議性極小、專業知識要求高，所以一直以來也罕見關注——直至特朗普上台以後。

官僚深宮變國際焦點

2018年以來，特朗普當局透過立法、改制等行動，將工業和安全局的出口管制實體清單變為其壓止中國科技發展的政策工具，其中最具標誌性的案例就是要求企業要先得到美國政府特別批准才可對華為出口晶片等高科技產品，其後此規限的範圍更不斷擴大，而且愈來愈多中國企業也因不同原因而陷入實體清單之中——在剛過去的周五（7月9日），就有14家監控技術相關企業被指因其在新疆的經營而「上榜」。

而實體清單的影響也甚為明顯。去年中曾超越三星（Samsung）而成為第一大智能手機生產商的的華為，至去年第四季已跌至第六位，被一眾未有被放在實體清單中的中國手機企業（如小米、Oppo等）超越。有科技評論者更認為華為將以其鴻蒙系統走上軟件公司的業務轉營路。

特朗普如此將實體清單變為大國政治工具，也使這個原本無人關注的「官僚深宮」成為了國際政治觀察者的焦點所在。可是，首先將該局政治化的特朗普卻沒有在人事任命上顯示出出口管制的關鍵性。

特朗普政策與人事任命的差距

在其上任之初，特朗普的確提名了一位有國防部國際安全事務經驗、曾任職波音公司多年的人物里卡德爾（Mira Ricardel）為領導工業和安全局的副商務部長，可是里卡德爾在2018年上旬中美貿易戰尚未正式展開之時已被調任成副國家安全顧問，同年底更因傳與第一夫人梅拉尼婭（Melania Trump）不和而被炒。

里卡德爾離任後，其商務部原職卻一直懸空，只由2008年上任的商務部副次長希爾（David O. Hill）「長期署任」，被指是特朗普時代實體清單政策執行混亂的原因之一。希爾本人是官場老將，擔任助理副商務部長前，曾主理美國小型企業管理局（SBA），雖然其後曾參與國防相關的貿易政策，卻明顯不是此範疇的專精人物。

而且，希爾本人屬於老一輩的華盛頓官僚，似無對華科技競爭的新思維。在2009年，他就曾與中國商務部副部長蔣耀平出席中美高科技的相關對話，當中一大主題是美國出口管制過時、過於嚴謹，導致歐洲和日本逐漸在對華高科技出口行業中成為美國的競爭對手。此刻回看此等論題確實頗有隔世之感。

兩大熱門落馬

自拜登上任以來，主理工業和安全局的人事任命雖然甚少得到媒體關注，卻沒有離開國際政治觀察者的視線。此前，曾經撰寫報告將中芯國際與解放軍扯上關連的SOS International公司情報整合主管莫維農（James Mulvenon），以及在奧巴馬時期曾任工業和安全局的助理商務部長沃爾夫（Kevin Wolf），就是兩大熱門人選。

莫維農雖然向有對華強硬的觀點，卻沒有出口管制的經驗，其在國防評論界言論高調，鷹派立場明確，甚有毛遂自薦之感；而沃爾夫雖然對出口管制有經驗，也曾在奧巴馬時代以伊朗禁運為由禁止對中興的通訊設備出口，可是他卸任之後卻幫助美國半導體企業申請對華企出口的准許證，被對華鷹派視為過於親華和親商之餘，也被莫維農暗指他只有「老舊思維」，似乎是指其主理的工業和安全局在奧巴馬時代並沒有被用於主力應付中國科技挑戰。

對於莫維農和沃爾夫兩大人選，外界分析原認為如果拜登任用前者，工業和安全局將在對華科技政策制訂上扮演更大角色，而若後者獲用，則可見拜登已制訂好對華科技政策，只需一位熟悉出口管制法律規章的人物去執行政策。

對華戰略的韌性

埃斯特韋斯的任命似乎超出了這種二元思維。相較於莫維農的對華鷹派分析師背景，以及沃爾夫對整體出口管制的官僚知識，埃斯特韋斯則是國防部採購、科技和物流的首要人物，在制定和執行政策方面也有經驗，卻沒有明顯的對華立場，也沒有極其豐富的出口管制法律知識。

除了國防部的經歷外，埃斯特韋斯在奧巴馬時代也曾是美國外國投資委員會（CFIUS）的國防部代表，在審理與國家安全相關的商業投資之上有經驗，也累積了跨部門協作的背景。

埃斯特韋斯目前主理國防採購、科技和物流的管理，對於科技產物及其供應鏈的軍事重要性有深刻理解。這與以往工業和安全局首腦的背景都不一樣：小布殊時代的David McCormick是個有從軍背景的科技企業界中人；奧巴馬時代的Eric Hirschhorn則是個有出口管制相關背景律師；特朗普上任首年的人選里卡德爾雖有國防背景，卻主要與國際關係和軍工業務相關——三者都沒有如埃斯特韋斯般的國防科技供應鏈背景，也遠遠沒有其30年在國防部工作的經驗。

這就顯示出出口管制政策的國防轉向。這固然是特朗普時代政策方向的延續，但也顯示出拜登注重政策細節的一面，而非與特朗普一般只顧擺出鷹派立場，卻沒有相應的有序政策和人事調配支持。這也解釋了為何拜登會選擇有豐富政府經驗的埃斯特韋斯，而非鷹派立場明顯、卻沒有政府經驗的莫維農。

然而，拜登沒有選用沃爾夫此等具豐富專業知識的執行型人物，除了是出於其親華親商的政治考慮之外，也顯示出拜登尚沒有一套詳細的既定對華科技政策要逐步執行。因此，埃斯特韋斯憑其對國防供應鏈的經驗，未來可預期也會對政策層面有一定影響。

埃斯特韋斯的提名顯示出拜登正在延續特朗普時代的政策方向，將出口管制當成是對華科技戰的主要工具，並將專注於與軍事相關的層面，一方面為此中的政策制訂和執行提供相應的人士任命，加強出口管制架構與國防部等其他部門的合作可能，另一方面卻不願將此「官僚深宮」全面放到中美對峙的焦點之中，好讓拜登能更為低調的制訂和執行其對華科技戰略。

相對於特朗普時代的鋪張和隨意，此等安排就體現出拜登對華政策的韌性。經過拜登未來數年的小心佈置，中美對立的格局可能將更為深刻的以法律規章和非首要官僚任命的方式烙印在美國的政府機關當中。