「買美國貨」命令：拜登的第一步難救美國產業

自1月20日宣誓就職後，美國新總統拜登簽下一連串行政命令，將特朗普在移民、氣候政策、種族問題等等一連串層面上的政策「遺產」一一廢棄，盡顯行政權力「朝令夕（可）改」的特色。然而，拜登在1月25日簽下、旨在「幫助美國企業在戰略性行業中競爭」和「幫助美國工人享受繁榮」的「買美國貨」（Buy American）行政命令，卻與特朗普「美國優先」（America First）的政策有幾分神似。

根據白宮的說法，這項行政命令是拜登競選時「重建更好未來」（Build Back Better）規劃的一環，用意是要將美國納稅人的錢花在投資美國企業之上，以兌現其照顧美國勞工的承諾。不過，此舉實無新意，類似以政府之力優待本國企業的做法在資本主義美國早已流行。

由納稅人支援國內企業的「傳統」

1933年，當時有份造成全球保護主義崛興、跟特朗普有點類似地以承諾增加農產品關稅競選成功的時任美國總統胡佛（Herbert Hoover），於其任期最後一天簽下《購買美國產品法》（Buy American Act），要求聯邦採購須優待美國公司，在超過1萬美元的合約招標中，須在價格不超過進口貨6%的前提下，優先使用美國產品（即產品中有至少一半組件由美國生產）。

1983年的《購買美國法》（Buy America Act）則進一步要求在合約總額超過10萬美元、有聯邦部份出資的大型運輸項目的相關採購中優先採用美國產品。

2021年1月19日，即特朗普任期的最後一日，聯邦有關當局按其於2019年簽下的行政命令，公布《聯邦採購規則》（Federal Acquisition Regulation，FAR）的新修訂，將《購買美國產品法》的美國產品含量標準，以及美國產品高於進口品的價格上限提升：前者由50%提升至55%，而在鋼鋁產品之上則提高至95%（並取消了現成產品的豁免）；後者則由6%提升至20%（如果有關美國企業是小企業的話，則由12%提高至30%），變相要求納稅人為支持美企買貴貨。

此法原本將於2021年2月22日落實，不過在拜登剛上台後就被原則上暫停執行。但這並不代表拜登不會延續特朗普「美國優先」的遺產，其「買美國貨」行政命令就凸顯出此「延續性」。

拜登版「美國優先」？

拜登首先要求在美國管理和預算辦公室（OMB）中建立「美國製造辦公室」（Made in America Office），並提出一套有時限的清楚審批程序，由後者處理各聯邦部門對於「買美國貨」的豁免申請。

同時，此命令也要求聯邦政府架設「公開網站」，公布所有聯邦部門有關買外國貨的豁免請求，以及相關豁免是否獲批的結果和理由——由於「買美國貨」在美國已經變成了一種展示自身高尚情操（在右派而言，這是愛國；在左派而言，這是扶助美國勞工階層）的行為，這種公開資訊的要求，將對聯邦部門造成避免購買外國貨的重大公關壓力。

更具體而言，拜登要求聯邦採購規則委員會（FAR Council）為採購規則提出修訂建議，將原本的美國產品「組件含量」標準改成更符合時代的「產品增值」標準、提高此美國產品含量的數字，以及將美國產品比進口貨貴的價格上限比例進一步提高。跟特朗普的政策一般，這就是要求美國人以買貴貨來支持本國企業。

而且，為了讓國內可供貨的中小企更能有效取得聯邦訂單，拜登的命令也指示聯邦部門據現有框架主動尋求其所需產品的國內供應商，又責成聯邦採購規則委員會更新其「國內未有供應產品清單」。

全球化下難行保護主義舊路

這一連串行動，看起來好像是保護主義重臨一般。不過，其實際影響有多大，其實受到多種原因所規限。首先，雖然聯邦採購的開支每年可高達6,000億美元，看似數額龐大，然而各界對於現時聯邦採購花費在國外企業的金額估算都非常低：根據政府審計辦公室（GAO）的數據，只有少於5%的聯邦合約由國外企業取得；反對政令的美國商會則認為此數只得3%。

雖然GAO警告現實數字可能因為比其估算為高，但拜登行政命令多番改動之後，其實可以為美國企業爭取得來的生意說到底也只能算是邊際上的變化。

當然，拜登的這份行政命令可用作配合其未來計劃通過的十年三萬億美元基建方案，通過提高「買美國貨」的要求，將其扶助國內企業的影響力擴大。

可是，這也衍生出兩個全球化之下難以解決的問題。一是美國國內未必有相關產品供應。早在2009年奧巴馬首任總統期間通過的《美國復甦與再投資法案》（ARRA）中，就包括了在公共建設上使用美國鋼鋁和工業製品的條款。這一方面導致美國各地方當局難以啟動項目，另一方面也使部分使用外國產品的美國企業不敢貿然投標，引起繁瑣的豁免程序和工程延誤。同時，這也引起鄰國加拿大部份地方當局聯結拒絕美國企業競投當地項目反制。

二是美國自己在法律上也困身於其過去建立起來的全球貿易體系之中。目前，美國是世界貿易組織（WTO）中《政府採購協定》（GPA）的一員，協定規定各成員國對各自企業互相開放政府採購市場作公平競爭。

如果拜登跟特朗普一般嘗試收緊對其他國家企業的市場開放的話，這將造成外交衝突——GPA的成員包括歐盟、加拿大、澳洲、日本、以色列等一系列盟國（卻不包括中、俄）。同時，這也會反過來損害美國企業，因為這些國家加起來的政府採購市場總值是美國的數倍，而美國一直在此獲利，例如加拿大的9%聯邦採購合約都由美國企業獲得。

而如果拜登繼續堅守GPA中的承諾的話，類似其「買美國貨」行政命令的保護主義做法所能夠帶來的實際影響，可能不比「浪費了一些紙張」大得多少。

在全球化大勢中重振美國產業，是特朗普與拜登難得共享的共同政策目標。前者失敗收場，拜登的起手式似乎也未見得高明。