【新冠肺炎】《國防生產法案》真的是特朗普的抗疫神器？

美國總統特朗普於周三（3月18日）基於1950年的《國防生產法案》（Defense Production Act）簽署行政命令，指示衛生部動用法案權力去獲得和分配「用以對抗新冠病毒擴散所需的健康與醫療資源，包括個人防護裝備及呼吸機」。這套法案真的有助美國遲來的抗疫陣線嗎？

《國防生產法案》起源於第二次世界大戰期間授權美國總統管制國內工業以助軍事行動的多項戰爭權力法案——例如福特汽車就曾因此為國家生產近30萬架包括坦克在內的戰時用車。1950年韓戰爆發，時任總統杜魯門（Harry Truman）認為總統應長遠地有更大權力為國防安全而調動國內工業產能，因此促使國會通過了《國防生產法案》。

《國防生產法案》的適用範圍在於國防安全、緊急狀態準備等項目。鑒於特朗普上周五（13日）已因新冠疫情而宣布緊急狀態令，《國防生產法案》就可以派上用場。

總統權力何在？

在工業生產的層面，法案主要給予總統「優先達成權」（priority performance authority）及「分配權」。「優先達成權」可讓總統要求他認為有能力的私營企業去優先生產某類產品，以供應政府相關部門。例如如果聯邦政府認為美國欠缺消毒用酒精，又認為某伏特加生產商有能力生產消毒用酒精，在聯邦政府向該廠下訂單後，該廠必須優先生產相關的消毒用酒精，隨後才可回復既有的伏特加生產。而「分配權」則給予總統權力去按其需要分配資源、服務，以及設施的使用。

不過，總統也不可以親自直接指令某企業優先生產某類產品。他首先要在相關部門部長首肯下訂立出一套與以國防安全或緊急狀態準備為目標的特定計劃。計劃的執行將交由相關部門負責，而有關部門須先設下確切的實行「標準與步驟」才能使用上述的「優先達成權」與「分配權」。

除了獲取或分配特定的資源外，《國防生產法案》還給予總統權力去設立、發展或保護某類產品的生產能力。總統可透過貸款保證、直接貸款、政府採購、採購承諾、加裝生產設備等方式去支援某類產品的生產能力。例如，如果聯邦政府認為美國的口罩產能不足，就可以用政府長期採購的承諾作為商業誘因，去引導私營企業投資在口罩生產線上。

同時，歷經70年的各項國會修正案，《國防生產法案》也有眾多目標各異的條款。例如，總統在運動法案權力之時，要給予小企業獲得政府合約或資助的優先權；政府因法案而與企業訂立的合約可免受反壟斷法或合約法規管；總統可從各行業組成專家團隊為政府應付緊急事務；而在中美貿易爭執新聞中常見的美國海外投資委員會（CFIUS）也有部份權力來自《國防生產法案》。

自韓戰以來，《國防生產法案》的特殊應用例子不多。如今幾乎只有國防部會使用法案的「優先達成權」去要求廠商優先處理國防部的訂單（例如總統專機「空軍一號」），或者使用與產能相關的條款去作軍用技術的發展（例如生物燃料的商品化計劃等），而特朗普也曾在2017年引用此法幫助發展太空科技。

法案掣肘甚多

從《國防生產法案》的種種限制中，我們可以看到其實特朗普要引用此法去要求私營企業為政府的政策目標服務，也不是輕而易舉之事。

首先，跟企業與政府有種種成文或非成文密切關係的國家不同，美國聯邦政府即使想要求企業配合生產某類產品，其實也是要明碼實價的下訂單，並不能要求企業無償貢獻國家，只不過企業須優先處理相關訂單而已。

而且，法案要求相關企業要有能力生產政府訂單的項目，因此特朗普如果要求一家電子配件工廠去為其員工生產防疫裝備的話，很可能會被法院判為超出《國防生產法案》給予行政部門的權限。

同時，總統要運用其「優先達成權」或「分配權」的時候，也要經由相關部門先行制訂出運用此等權力的標準和步驟，因此總統的政策目標並非「一聲令下即能實行」。

其次，法案也從多方面保障了個人不與政府合作的自由。例如「優先達成權」和提升產能的相關條款皆不適用於僱傭合約，因此聯邦政府並無權指派人員去幫助生產，或提高某類產品的產能。

另外，法案內多種權力的運用也受到國會控制。例如專用於法案行動的基金規定不能超過7.5億美元；在未得國會同意下，總統不得運用「分配權」去管制薪金或價格；任何總額超過5,000萬美元的提升產能計劃也要先得到國會通過。

由此可見，雖然《國防生產法案》幾乎是專為總統能夠「急行軍」應對危機的法律，其條款依然是「綁手綁腳」，甚為重視私營企業或個人的權益，也對國會對總統的權力作出多方掣肘。

在疫情橫行之際，國會與白宮的目標大致相同，此法的順利實行理應阻礙不大。不過，正如美國的所謂「緊急狀態令」很多時候只是給予總統多點經費可自由運用一般，《國防生產法案》聽起來威風，但是實作起來絕不是如外界想像中「全美工業唯總統馬首是瞻」般簡單直接，這只能說是個有勝於無的法律動作。