Facebook vs 歐盟：網上言論自由誰來管？

Facebook行政總裁朱克伯格（Mark Zuckerberg）周一（2月17日）罕有現身比利時布魯塞爾，四出拜會國際名氣比他低上千倍的歐盟產業及數碼政策負責人布雷頓（Thierry Breton）等歐盟委員會專員，並呈上一份長22頁的網絡言論內容規管建議書。可是，朱克伯格卻討得一個灰頭土臉。兩人會面後，布雷頓直稱：「不會是我們要迎合這家公司，而是這家公司要迎合我們。」

朱克伯格此刻到訪歐盟，當然並非空穴來風。歐盟委員會將於周三（19日）公布一系列規管數碼領域的政策草案，當中更包括管制對人工智能的使用等等規章。早在1月，Google與微軟的總裁已曾到訪布魯塞爾；周一，蘋果公司的一位副總裁也同時身在布魯塞爾。此等頻繁訪問，當然也是為了遊說歐盟為其數碼規管「減辣」。

歐盟標準規管全球

歐盟諸國沒有首屈一指的跨國互聯網巨企，可是其大陸法對每項事務明文規管的傳統，加上歐盟整體市場之大，卻使布魯塞爾成為規管全球互聯網的「首都」。其2018年的《通用數據保障條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR），導致全球絕大部份跨國網站也要更改其私穩保障政策；而歐洲議會在2019年4月的《數碼單一市場版權指令》（Directive on Copyright in the Digital Single Market）也最晚將於2021年中由各國落實，勢將以「超連結收費」等方式改變網絡生態。

由於歐盟市場之大難以為跨國企業忽視——根據2019年第4季數字，Facebook有近30%全球廣告收入來自歐洲地區——而其他跨國互聯網公司有主要業務的美洲及亞太地區國家又沒有類似的多國聯合規管模式，在「同一服務、全球通行」的成本考量之中，互聯網公司為免花費成本額外提供「非歐盟」版本的服務，就慣以歐盟的高標準為指標，使歐盟儼如全球互聯網的實然規管者。

對於諸如Facebook、Google（包括其搜尋器及YouTube）、Twitter等以第三方為其內容主要提供者的數碼服務來說，近年各界對假新聞、網絡不當言論的擔憂，以及此等擔憂所帶來的名譽和規管風險，則是他們對歐盟未來作為的最大關注點。

從「反對規管」到「請求規管」

這些多數來自美國的企業，向來高舉「美式言論自由」，即使是主張納粹主義的仇恨言論也該被容許。然而，在2016年經歷英國脫歐公投與特朗普當選帶來的政治震盪後，美式言論自由該被管制，幾乎已成為美國自由派的共識。為了自身的名譽和以自由派為多的員工忠誠，這些企業也着手落實一些言論管制——例如Facebook與Google就分別聘請了萬多位內容協調人（Content Moderators）去篩選不當內容，前者更聘用路透社等資訊巨企去幫忙查出假新聞，並將花費近1.3億美元成為一個獨立監管委員會去檢核其內容檢查原則。

然而，由於不當言論內容的準則不清、因國家種群而異，而且一個不當的內容在不同的脈絡之下也可以變為恰當（反之亦然）——例如一段納粹禮的影片可以是納粹主義者的言論，也可以是反納粹主義者的惡搞作品——導致內容協調的成本極高。例如Facebook在2019年第4季的淨收入只錄得7%的按年增幅，相較於2018年的61%可算是跌得慘不忍睹，而2018年底正是朱克伯尼「承認過去錯誤」的「高峰期」，同時開始落實了一連串對其用戶發布內容的管制。

在「網絡內容不得不管」已成共識的世局下，這些過往迴避規管的企業，現在則只期望將規管網絡內容的風險、責任與成本減至最低，卻又不會引來名譽上和經營上的損失。此中唯一出路，正是將自身包裝成「內容平台」而非「內容發行者」，把規管內容的責任交到第三方手中。在目前的官商結構下，這個第三方似乎非政府莫屬。因此，Facebook等企業就從數年前的反對規管立場，走到如今對政府規管提出要求的境地。

問題在於，政府管制通常只會加重成本，然而在政府不規管的現況，無所適從的企業卻也要面對成本不斷增加，還要負上破壞言論自由的污名。朱克伯格周一的建議書，正是想提出一個「適當」的政府規管方案，試圖解開這個矛盾。

對企業最「適當」的規管？

建議書提到言論內容規管主要有三大類別：

一是要求互聯網企業跟從某一套系統和程序，例如內容檢核的標準和訂立過程需要公開、用戶對標準有一定話語權、內容刪除後有申訴機制、企業須定期公開其內容檢核的相關數據等；

二是要求相關企業達至一些特定的目標，例如在有問題內容被舉報24小時之內必須採取行動、將有問題內容的閱覽度降至某特定水平之下等；

三是由政府立法要求互聯網企業刪除某一類的言論，例如悔辱他人宗教信仰的言論等。

Facebook明言，第一類的系統或程序規管是最佳出路。雖然建議書對此有不少說理式的論述，不過說到底如果政府規管大多限於此等範疇，類似Facebook等巨企此刻幾乎已能合格過關；而且，這些程序性規則的運作成本與企業規模大小的連帶關係不大，更能變相阻止其他較小型的競爭者加入市場，可說是一石二鳥。

相較之下，政府若在第二和第三類作較嚴格規管，這些互聯網企業的合規成本料將大增。首先，企業所經營的網絡內容愈多，其要作出的個別審查數量及達成個別審查目標的難度將愈大；其次，不同司法管轄區也有可能訂立出不同的的受管制言論和特定的審查目標，使互聯網企業必須制定各種互相區隔的系統來迎合不同市場的要求，大大加重成本。例如如果歐盟明文規定任何讚揚納粹主義的言論也該預先被刪除（若上訴成功才可發布），那麼Facebook就要小心區隔開美式言論自由下容許的支持納粹言論。

Facebook當然沒有完全否定第二和第三類規管的存在價值，卻強調各國立法先不能顧此失彼、不能忽視規管的實際可執行性，也不能將一地之標準加諸他國之上。在Facebook高舉全球性標準化的規管之際，其用意基本上正是要求歐盟不要「濫用」其現有實然互聯網規管者的地位，而在後兩類規管之上先尋得全球主要國家和地區的共識。

不過，在規管互聯網的問題上，歐盟的管治哲學似乎已有所更變。目前的歐盟數碼政策主要由主管產業的布雷頓，以及主管競爭事務的維斯特加（Margrethe Vestager）負責。布雷頓在回應朱克伯格的建議時，就特別批評其建議書對Facebook的市場支配性地位。

由於網絡言論的管制與企業支配地位的競爭性問題，理論上屬於不同範疇，布雷頓將兩者合為一論，可見其實歐盟有意藉其全球規管者的地位，對諸如Facebook等外來巨企作出某種程度上的制約，甚至藉機嘗試扶持來自歐洲的競爭者。然而，此等歐盟本位的產業思維尚在萌芽階段，布雷頓預計在本年內詳盡公布的規管內容也難以預料。

無論是在Facebook的建議上，還是在歐盟緩慢的政策出台過程中，我們也可以看到：出於各方不同的考量，大家都知道互聯網不得不管，而當中「為何管」、「由誰管」與「如何管」的問題卻尚無解答，各持份者也只能摸着石頭過河。