【聯合國財政危機】被政治架空的錢袋子

聯合國作為世界最大國際組織，自1945年成立以來就面對缺錢的問題。即便一些會員國經濟財政大幅改善，也沒能解決聯合國的財政問題，因為其中摻雜了個別國家政治和外交因素，以及同其他國家間戰略博弈。
由於預算機制的僵化，會員國逐年拖欠會費，改革步伐難以跟進，使得聯合國的財政狀況幾乎陷入「絕境」，嚴重威脅聯合國聲望和執行力。

2019年是聯合國財政形勢最為嚴峻的一年。就連聯合國秘書長古特雷斯（Antonio Guterres）都曾想出售位於紐約市曼哈頓區的秘書長官邸，幫聯合國度過這場危機，但囿於聯合國和地產東家美國簽署的協議，他無此職權，只好作罷。

古特雷斯當年6月4日在聯合國大會第五委員會（Fifth Committee）會議上指出，2018年5月，聯合國現金就已告罄，並求助於周轉基金。2019年5月，為了控制和節省開支，聯合國各部門也不得不暫停錄用和非員額招聘工作。但即便如此，聯合國很可能在2019年8月耗盡現金，並從周轉基金借款。彼時他說，這次聯合國秘書處已無力繼續周旋，繞過這一危機，即使所有會員國按時全額繳納會費，聯合國在2019年底仍面臨現金問題。這是他在任何一個組織中從未見過的荒謬境地。

而在國際社會和聯合國多次向美國等欠費國施壓後，各國才逐步補交了部分資金，勉強維持住2019年最後兩個月聯合國的運行。在此之後，聯合國就開始打擊欠費國家的行動。

12月27日，聯合國大會批准了聯合國2020年預算，預算金額為30.7383億美元，比古特雷斯最初提出的要求增加約800萬美元。1月14日由囊括亞非拉數十個發展中國家的77國集團和中國一起提交決議，擬擴大第五委員會行政和預算問題諮詢委員會規模，並在投票環節中以120票贊成、48票反對、4票棄權的結果通過，意味着新的行預咨委會成員選舉方式將在2021年1月1日啟用分配製，即非洲和亞太地區各5名，拉丁美洲和加勒比地區、西歐以及中東地區各4名，東歐地區3名。這將弱化西方國家對聯合國預算委員會的控制，同時也對打擊長期拖欠聯合國會費的國家起到作用。

資金來源和用途

根據《聯合國憲章》第十七條的規定，聯合國經費全部由193個會員國分攤，原則上無權向商業機構借款（有時也買債券度過困境）。所以，聯合國只能依靠各國履約，按時足額繳費，否則就是陷入財政困境。

資金來源和消費主要包括3個部分，第一部分為成員國分攤會費（assessed contributions），組成聯合國的常規預算（regular budget）。193個成員國每年按比例分攤，主要用於聯合國機構的行政開支和活動費用，比如支付人員薪資、購置辦公用品以及維修、通訊聯絡和會議服務等；第二部分是維和行動經費，主要由安理會五常和其他主要經濟體承擔；第三部分是自願捐獻（voluntary contributions）。比如，聯合國兒童基金會、聯合國開發計劃署、聯合國難民署等特定項目的運作，主要來自各國政府、企業和個人的捐獻。不過，世界衛生組織、聯合國教科文組織等與聯合國共事的自治組織，少部分資金來自分攤會費，大部分來自自主捐獻。

以上三種來源的資金都可以用於聯合國人道主義和發展援助，支撐着聯合國體系的三大支柱：人權、發展、和平與安全。

就人權事務，主要由聯合國人權事務高級專員辦事處（OHCHR）負責。該機構是聯合國下屬機構，其目的和宗旨是保護和保障世界各國人權，其40%的資金來自聯合國常規預算，剩下的資金來自自願捐獻。

2018年至2019年該辦公室得到的常規預算撥款為2億美元，佔聯合國全部常規預算的3.7%。自願捐獻主要自美國和歐洲國家以及部分亞洲國家。2017年，該辦事處收到的國家捐獻佔88%。剩下12%的自願捐獻主要來自歐盟委員會以及聯合國合作機構（見圖2）。2013年至2018年，該辦事處得到的自願捐助分別為：1.21億美元、1.24億美元、1.26億美元、1.26億美元、1.43億美元和1.87億美元。截止2019年7月1日，該辦事處得到的自願捐助為9,810萬美元。

經濟實力決定分攤會費

聯合國常規預算分攤比重，每兩年核定一次，每個國家會費佔比由聯合國會費委員（The Committee on Contributions）根據各國國內生產總值（GDP）總量、人均GDP和實際支付能力計算和分配的，每三年調整一次，最終由聯合國大會審核批准。外債高的國家或人均收入低的國家可以大幅降低分攤比例。

2000年12月，在美國的施壓下，聯合國大會修改會費分攤上限比例，美國會費比例由之前25%下調至22%，一直維持至今。自那至今，會員國承擔的最高比例是22%，最低是0.001%。最不發達國家的會費不超過0.01%。

2000年至2002年，中國在聯合國的會費分攤額在所有會員國當中排名第13位，2003年時上升至第9位（2.053%）。2012年，聯大通過決議，2013年至2015年年度各國分攤比例重調。中國、巴西、俄羅斯等經濟持續增長國家比例增加，歐洲國家比例下滑。中國分攤會費的比例從3.19％增至5.15％，約為2.78億美元，超過意大利和加拿大成為第6大會費支付國。

2018年12月22日舉行的聯大會議上通過的2019年至2021年年度聯合國會費分攤比例表顯示，美國會費依然承擔22%的常規預算以及28.47%的維和預算。中國會費首次超過日本，成為僅次於美國的第二大會費繳納國，常規預算分攤比例由原來的7.92%升至12.005%，維和預算分攤比例由原來的10.24%升至15.22%。

歐洲各國中，德國承擔的聯合國會費比例最高，為6.090%，之後是法國和意大利，會費比例均相差1.1個百分點。也就是說，糾結於脱歐的英國的聯合國會費比例反而有所上升。在南美洲，巴西作為最大經濟體，人均GDP大概1萬美元左右，其承擔的聯合國會費比例在南美最高，達到2.948%。俄羅斯在巴西之後，會費比例為2.405%，超過韓國、澳洲和土耳其。世界主要經濟體印度由於人均GDP大約只有2,000多美元，所以其聯合國會費比例較低，為0.834%，落後於墨西哥。

美國拖欠最多

即便聯合國的會費根據各國國情進行制定，但依舊無法避免「欠費」的情況出現。根據聯合國官網，2019年聯合國會費總毛額約為30.65億美元，淨額約為28.49億美元。據《聯合國新聞網》報道，由於多個會員國拖欠會費，聯合國2019年維和預算缺口為15億美元，常規預算缺口為4.92億美元，共計約20億美元。不少會員國非但不全額繳納會費，還取消了對聯合國的捐贈。

每年1月為繳納會費的截止日期。聯合國官網顯示，截至2019年12月31日，在聯合國193個會員國中，中國、俄羅斯、韓國、新加坡、印度、加拿大、澳洲、南非、法國、德國、意大利、土耳其、黑山、泰國、盧森堡等106個會員國全部在2019年上半年繳納了2019年的會費（即常規預算攤款）。其中，34個會員國是按時繳費的，也就是在2019年1月31日（即30天截止時間）前全額繳納了2019年會費。2019年下半年，又有日本、埃及、尼泊爾等40個國家繳納了會費。

中國作為第二大會費繳納國，已於2019年5月3日足額繳清了承擔聯合國常規預算分攤的12.01%，即3.347億美元的會費。

聯合國成員國的預算年度不同也是聯合國財政不穩定的因素之一。比如，目前會費金額排在第二位的日本一般是7月繳納，而承擔預算20%以上的最大出資國美國通常10月繳納會費。不過，美國多年來並沒有按時繳納所有會費。

截至2019年12月31日，146個會員國全部繳納了2019年的經常預算攤款。所有會員國中，美國拖欠的會費最多，共10.55億美元，包括本年度拖欠會費6.74億美元和往年拖欠會費3.81億美元。不過，美國在2019年年底繳納了約5.63億美元，但也僅為拖欠會費的一半。

2020年1月10日，聯合國宣布，7個聯合國成員國因未繳納聯合國財政預算款，而失去在聯合國大會上的投票權。它們分別是黎巴嫩、也門、委內瑞拉、中非共和國、岡比亞、萊索托和湯加。黎巴嫩隨後補繳了會費，隨即恢復投票權。另外，印度、亞美尼亞、葡萄牙、烏克蘭已經全額繳納2020年度聯合國經常預算的攤款份額。

政治信任赤字

即便聯合國的會費根據各國國情進行制定，但依舊無法避免「欠費」的情況出現。

根據聯合國官網，2019年聯合國會費總毛額約為30.65億美元，淨額約為28.49億美元。據《聯合國新聞網》報道，由於多個會員國拖欠會費，聯合國2019年維和預算缺口為15億美元，常規預算缺口為4.92億美元，共計約20億美元。不少會員國非但不全額繳納會費，還取消了對聯合國的捐贈。

要想緩解或解決這種財務危機，最直接的方式就是會員國及時、足額繳納會費、維和等各項攤款。拒繳和遲繳的問題已經困擾聯合國幾十年，一朝一夕不太可能得到解決。除此以外，根據聯合國秘書長古特雷斯（Antonio Guterres）的說法，預算編制的結構性弱點，包括匯率、通貨膨脹、工資成本標準等都是影響因素。也就是說，針對這些因素開展特定的改革。

比如，聯大預算規則規定，如果不把預算中的所有支出都花掉，就需要把沒有花掉的錢退還給會員國，包括拖欠會費的會員國，但古特雷斯認為，沒有把錢花出去是因為當時賬上沒有可以支配的現金。最終，支出的推遲變為預算的削減。在這種情況下，預算的執行不再受方案規劃、而是受手頭現金供應的驅動，這違背了減少投入、注重成果的原則。

所以，聯合國可以暫時暫停向會員國返還未支配餘額，直到現金狀況正常化。

其實，改革自上世紀末就已經開始了。安南（Kofi Annan）擔任聯合國秘書長時期，有過一段時期的改革，也是被認為上世紀最深遠的改革，包括設置內部監督、審計和監測事務機構；成立有高級管理人員組成「內閣」，加快決策過程並強化協調；開始人事改革，改善管理，減少業務費用、裁減高級別員額、取消上千職位。減少行政開支，把節餘的資金用於發展活動。

作為秘書長，古特雷斯和他的前任們都曾大力推行改革。但在實際操作層面也繞不開各種政治。比如，在精簡機構和人員方面，難免會牽涉到某個國家、某些阻止的利益，難免引發爭議。而且，在增加對某些聯合國機構的人力和資金投入方面，也會引發一些國家的不滿。美國共和黨利用國會控制權，就曾拒絕為聯合國當中和左翼運動有關的機構提供資金支持。

也就是說，解決聯合國財務問題絕非易事，除了僵化的預算機制和逐年累計的技術性因素外，還要考慮當前的國際政治環境。聯合國的財政結構就如它本身一樣錯綜複雜，但它也是各國博弈的結果。

尤其是在反全球化、反國際主義的趨勢下，美國帶頭拖欠會費，並帶頭在聯合國玩弄政治，綁架聯合國財務。在美國國會，有關撥款給聯合國的爭論，大多和美國的地緣戰略利益有關。加上聯合國遲遲未能拿出切實有效的辦法，導致其他一些成員國效仿，進而導致會費拖欠問題一直難以徹底解決。一些國家政客認為聯合國不能完成他們所要求的的使命，或者聯合國沒有一個有效的管理監管和規劃體系，有效利用會費。

所以，聯合國財政赤字背後也有政治赤字、信任赤字。既然秘書長牽頭在其所能管轄的領域有開展改革的強烈政治意願，那麼至於他所不能觸及的領域改革，則需要會員國，尤其是中美等大國率先垂範，同心協力予以化解。