特朗普正式「了結」WTO上訴機構　對美國禍福難料

因特朗普政府超過兩年以一國否決權堅決阻撓任命，世界貿易組織（WTO）原應由7位法官組成的上訴機構將於周三（12月11日）正式因為法官人數不足3位的最低門檻而停止運作。這個漫長死亡過程的終結，使WTO進入「叢林法則、弱肉強食」的新階段。

周一（12月9日），多個WTO成員國盡最後努力希望以規定上訴機構要在90天內完成審訊的要求，換取美國支持重啟法官任命過程。不過，美國駐WTO大使習達難（Dennis Shea）繼續批評其他成員國未有處理上訴機構「越權」及「無視法規」的行為，因此再次利用WTO的全體共識表決制度，運用手上一票為上訴機構劃上句號。

弱肉強食的新世界

當然，文明體制的衰敗不在於一時。上訴機構原該有權繼續處理已進入審理階段的餘下案件，而美國經多番擾攘才在最後一刻支持的WTO預算也預留撥款讓於周三任期屆滿的兩位法官留任至明年3月；可是，其中的美籍法官格雷厄姆（Thomas Graham）已決定不會延續其任期，使上訴機構在名在實也無可避免地「壽終正寢」。

WTO上訴機構屬於其兩層貿易紛爭調解機制的第二層。此後，WTO成員仍可依靠第一層的判決。然而，紛爭雙方要否接受這個判決、接受了這個判決之後又該如何解決紛爭或作出相應救濟措施，則變成了紛爭雙方之間的事，而再不能依靠上訴機構這個中立的仲裁者作調解。

在這個曾被歌頌為「理想主義」（全球各國接受同一套貿易規則及同一個仲裁者的權威）實現的機構結束後，正如美國前駐WTO大使希爾斯（Carla Hills）所言，「法治將被弱肉強食所取代」——因為如何任何貿易紛爭的最終解決只取決紛爭兩國的雙邊對壘的話，弱者將永裹為強者所食。

不過，這一個弱肉強食的世界，正好是特朗普政府所樂見的。

背棄全球性體制的美國

特朗普在其上任以來的三次聯合國大會演說，皆強調美國「主權」、抨擊諸如WTO等「多國合作」的「全球性管治體制」。

在2017年，他直指「多國貿易協議」使美國人民失望，表明在外交事務上將回到《美國憲法》第一句「我們人民」（We the People）的「主權原則」之上；在2018年，他公開否定「全球主義的意識形態」，高舉「愛國主義」，斥責「全球性管治」是美國主權的威脅；到了2019年，他就說「未來不屬於全球主義者，而屬於愛國主義者」。

另一方面，主理美國對外貿易事務的美國貿易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）更是徹頭徹尾的反WTO份子。他從WTO在四分之一個世紀前建立以來，就一直批評其上訴機構的運作是「對主權的威脅」，更是以司法者之願望行立法之實的「司法積極主義」。

2003年，萊特希澤本人曾獲美方提名擔任WTO上訴機構法官，最後卻未得其他成員國接納。他當時受訪就說，要改革WTO只有兩個辦法：一是「不斷批評它，希望殺死它」，二是「到日內瓦以嚴謹的建設者角度參與其中」。

16年後的今天，WTO上訴機構終於亡在其手，可算是「君子報仇，十年未晚」，也可見萊特希澤的個人信念何其一貫。

叢林法則真的對美國有利？

話說回來，美國向來對WTO上訴機構的批評也並非全然沒有可取之處。首先，上訴機構多年來的確慣性忽略其90天審理時限，例如美國波音公司（Boeing）及歐盟空中巴士（Airbus）的政府補貼糾紛就花了15年才得到局部解決。

其次，上訴機構的權力界限也的確未有被規限得很清楚。例如上訴機構將其過往判決盡數當成判例看待，某程度上是「司法變立法」；其判決時有在非必要於解決糾紛的爭議上作決定，有主動訂立判例之嫌；而且，上訴機構亦曾主動解讀他國國內的貿易相關法律，也並非沒有侵犯他國主權的味道。

對於以上種種問題，歐盟在2018年9月發布的WTO改革概念書就有一一處理，提出相關改善措施，可見並非只有美國看到上訴機構的缺失。

然而，特朗普政府對WTO上訴機構的合理批評，其最終目的似乎並非要改革這一套「全球性管治體制」，而是要完全打倒這一套體制，讓全球格局回歸到對美國這個單一強權有利的「叢林法則、弱肉強食」格局。

特朗普這種「以強食弱」的願望從其所有對外政策皆可見。在美中、美日、美韓、美歐、美墨加、美英等各線貿易關係中，特朗普政府也是幾乎是全以一對一的格局去鋪陳，利用美國的最大消費市場優勢去試圖迫使對方屈服。

在此等思維之下，美國當然不會因為歐盟改革WTO的嘗試，而走回建設性的參與道路；也同時是在此等思維之下，這次WTO上訴機構的衰亡可說是世界貿易格局對美國有利的發展。

不過，塞翁失馬，焉知非福。當歐盟貿易專員霍根（Phil Hogan）慨嘆「這是WTO成立以來的最大危機。當國際貿易規則不能被執行，我們只剩下弱肉強食」之際，我們也不能不想起「危」與「機」向來是一個銀幣的兩面。

目前，歐盟已聯同挪威及加拿大以前任WTO上訴機構法官另建機制，在上訴機構未能運o作之時，暫時取代其功能。歐盟已表明希望中國、俄羅斯、巴西等較大的經濟體能加入。

這個臨時性機制，若得各國逐漸加入，也許能促成新的國際貿易秩序，趁着這個規管電子貿易的必要性愈加備受重視的時機，一改如今WTO共識決定制令到改革遲遲不能成事、未有顧及新時代的跨國電子貿易等缺點，建立出一個「WTO 2.0」。

到時候，即使美國回心轉意加入「WTO 2.0」，新的遊戲規則也將非如舊的WTO般全然由美方親筆刻劃。特朗普政府只見眼前小利而背棄美國主導促成的既有全球性管治體制，最終可能會弄巧成拙。