習近平要求杜特爾特「步子邁大些」　中菲南海油氣合作仍存疑慮

菲律賓總統杜特爾特（Rodrigo Duterte）於8月29日開始了第5次的訪華行程。

8月29日晚間，杜特爾特與中國國家主席習近平舉行了會談，中菲簽署多項合作協議。其中雙方宣布成立油氣合作政府間聯合指導委員會和企業間工作組的成果，受到很大關注。

去年11月，中國國家主席習近平首次對菲律賓進行國事訪問，其中就有兩國在菲律賓以西的南海區域聯合開發石油和天然氣資源的合作諒解備忘錄。這次的政府間聯合指導委員會以及企業間工作組的成立，可以說是兩國向共同開發南海油氣資源的更進一步。

中菲在南海的合作勘探是近年來兩國一直在進行的議題之一，菲律賓總統府甚至在去年幾次透露對雙方合作的細節要求——比如合作對象只能是中國企業而不是政府，利潤提成應當是菲方佔60%，中方佔40%。

這一切似乎都讓中菲在南海的「共同開發」顯得觸手可及起來。中國國內研究機構甚至稱2019年是中菲油氣資源共同開發的「機遇年」。但是實際的情況可能離這種希望還有距離。

首先，一個早被放在枱面上的原因，是菲律賓國內法律的障礙。

菲律賓憲法對開發自然資源有嚴格的限制，要求這必須在國家的全面控制和監督下進行，規定「國家可以直接進行上述活動，也可以與菲律賓公民，或者與菲公民控制資本六成以上的企業或組織簽署共同生產、合營，或產量分成協議。」而憲法對這些企業或者組織也有嚴格的規定。

另外，菲律賓2006年還曾有政府行政令規定，要求菲律賓國家石油公司分區塊招標，並禁止任何政府機構轉讓協議，包括勘探合同。這一改變就使得菲律賓國有企業在與外國夥伴合作上受到限制。杜特爾特雖然希望能改變這些規定，但是要修法並不容易。

第二，中菲關係的現狀仍處在劇烈變化期，在共同開發南海上的政治阻礙不小。

杜特爾特上任以來訪華5次，較此前的政府相比十分重視和中國的關係，並且在南海問題上行取態要務實和温和很多。但是，南海仲裁案造成的危險對峙其實就發生在3年前，中菲關係的轉圜雖快，但是難以抵消當時造成的損害。

從菲律賓前總統阿基諾（Benigno Aquino）積極在南海問題對抗中國，到杜特爾特急劇轉變對華態度，菲律賓國內反對聲不斷。菲律賓的副總統、軍方一直是政府內部反對「親華」的聲音。就在杜特爾特訪華之前，菲國防部長洛倫扎納（Delfin Lorenzana）還曾稱擔心北京會利用在菲律賓的博彩中心從事間諜活動，和中方打起口水戰。

近期的民調顯示，菲律賓民眾對杜特爾特執政的支持率在80%或更高，但是大部分菲律賓民眾表示對中國抱有不信任態度，71%的人認為南海議題應該被政府放大，呼籲國際關注。可見杜特爾特的「親中」路線主要依賴於這屆政府的受歡迎程度和威權，然而菲律賓國內無論是政界、軍界還是民間，都缺乏徹底轉變中菲關係的基礎，對中國的不信任仍舊存在。

第三，從兩國的訴求來講，南海的共同勘探並不是現階段的優先事項。

根據中方的官方通稿，習近平在8月29日和杜特爾特見面時，表示雙方在海上油氣共同開發方面步子可以「邁得更大些」。習近平強調中菲要「集中精力搞合作、辦實事、謀發展」，但是南海的共同開發可能並不是杜特爾特在合作和發展方面最急迫的一項。

杜特爾特在當選總統之後每年都訪華，今年對中國訪問兩次，中菲貿易迅速增長，中國對菲律賓的投資在近年來比過去翻了百倍之多，然而這些對杜特爾特政府來講還並不夠。

杜特爾特的「親華」在國內被詬病的一大原因，是2016年10月他出訪中國，與中國簽訂了價值240億美元的援助項目，然而這些項目據稱只有一小部分落地。中國承諾將在鐵路、港口、能源和採礦項目上對菲律賓進行投資，但沒有指定時間表。

據菲律賓經濟規劃局局長佩尼亞（Ernesto Pernia）稱，近兩年來，菲律賓僅與中國簽訂了一項價值7,300萬美元的貸款協議，為菲律賓首都馬尼拉以北的一個灌溉項目提供資金。另外馬尼拉的兩座橋樑由中國撥款資助，價值高達7,500萬美元。

據菲律賓的媒體報道，中菲之間的其他項目，諸如中國電力建設集團在菲棉蘭老地區價值10億美元的水電站、中國白銀有色集團在菲建造價值7億美元的不鏽鋼廠，都因故擱置。

對杜特爾特來說，讓菲律賓選民持續看到「親華」路線實實在在的好處，可能是現在的當務之急。而南海共同開發的問題不僅存在法律障礙和技術困難，而且政治上極度敏感，對他來講絕不是優先事項。

第四，從南海問題的解決來講，中菲聯合勘探對整個進程的分量不大。

中方雖然重視中菲合作的實踐層面，但是南海勘探合作在整個南海局勢的緩和以及開拓上面，只是其中的一步，比此事更緊迫也更具有歷史意義的是穩定南海的制度建設。

習近平此次對杜特爾特表示，「南海行為準則」是為南海建章立制的創舉，雙方要致力於推動2021年或更早達成「準則」。

「建章立制的創舉」這一說法，是對「南海行為準則」的地位和歷史意義的強調。在制度建設尚未完成之前，中菲在南海的資源開發也很難真正步入正軌。

南海問題涉及領土主權糾紛，實現今天的平靜實屬不易，雖然雙方都同意加快對南海油氣資源的勘探合作，但是也都不願因此觸發新的矛盾點。油氣資源的政府間委員會和工作組的成立，更多是一種意向和姿態，預計需要很長時間的探討和磨合。