【南海仲裁】協防條約不包南沙？ 菲憂華府臨陣出賣

菲律賓是美國的「非北約主要盟友」。馬尼拉當局希望美國在南海主權申索上扮演「堅實後盾」的角色。然而，華府一直採取「模糊政策」。杜特爾特擔心在關鍵時刻被美國甩開出賣，也不是毫無道理。

菲求具體承諾　美模糊應對

去年底，大陸學者張傳江和張健魁發表題為「《美菲共同防禦條約》適用範圍研析」的學術論文，指出菲律賓極力拉美國介入南海問題，宣稱《美菲共同防禦條約》適用於南沙群島。然而論文認為，不論是從該條約簽訂時的政治歷史背景，還是從國際法的角度來看，條約都未將南沙群島納入適用範圍。「美國基於本國戰略利益的考量，對此持模糊態度，雖屢次承諾會履行條約義務，但並不明確表明條約是否適用於南沙群島。」

這會否僅屬內地學者的一廂情願看法？答案恐怕是「不」。事實上，菲律賓學者海達里因（Richard Javad Heydarian）也提出了類似的疑問。

2014年，美菲締訂了「強化防衛合作協議」 (EDCA)，加強兩國軍事聯盟，協議儘管未允許美國在菲律賓興建永久軍事基地，但容許美國在當地的軍事基地興建並營運設施供兩軍使用，又容許美軍部隊輪流派駐菲律賓一段時間。

協議意味了美軍可使用菲律賓面向南海的軍事設施。海氏形容，有關協議是美國重返亞洲戰略的重要部分，而馬尼拉當局也希望美國能加強對菲國的軍事援助。與埃及每年獲得13億美元軍援相比，菲律賓每年只獲美國4,000萬美元軍援。換言之，美菲保安合作確有很大的提升空間。然而海氏同時直言:「問題是EDCA中並沒有任何條款，訂明美國要在中菲就南海爭端發生衝突時出來幫助菲律賓。對於1951年美菲共同防禦條約是否涵蓋菲方聲稱擁有的南海島礁，奧巴馬政府一直含糊其辭。」

基辛格曾憂被拖入軍事衝突

海氏指出，數十年來美國對此一問題的態度搖擺不定。冷戰時代，美國官員曾表示，根據有關條約，美國不僅會在菲律賓領土遭到攻擊時出手協防，當菲方在南海水域遭到軍事挑戰時，也會參與協防。可是根據美國已解密的一批1970年代外交文件，時任國家安全顧問斯考克羅夫特在1976年曾表明，美國對於美菲共同防禦條約應「保持彈性」，美國的協防承諾「不會增加也不會縮小」，好讓「我們避免重大風險」。時任國務卿基辛格在回覆菲方時更表明，共同防禦條約涵蓋菲律賓主權領土當然沒有問題，但「我們擔憂會因菲律賓在禮樂灘和南沙群島的行動而被拖入軍事衝突」。

基辛格當年在一份外交電文中明言，對共同防禦條約是否涵蓋部署在南沙群島上的菲軍「有重大疑問」，一旦菲方與第三方在當地發生衝突，美方只會為菲律賓提供「政治行動協助」。

海氏指出，基辛格等美方高級官員當時認為，共同防禦條約的簽訂先於菲律賓對南沙中業島的實際佔領，意味條約無理由涵蓋有關島礁，何況美國有必要確保菲律賓不會利用條約去實現擴張領土的冒進主義。

基辛格當時就指出，「面對中越的申索和抗議，菲律賓的佔領很難說成是毫無爭議」，「我們現時看不到任何法律憑據，去支持某國對南沙島礁的主權申索高於其他國家」，「當部署到第三國的菲軍遭到攻擊時，共同防禦條約也許適用，但這跟（菲方）部署軍隊謀求擴張領土，從根本上是截然不同的」。

當然，時移世易，隨着中美南海博弈升級，未來華府會否再改變對《美菲共同防禦條約》的詮釋，實是未知之數，但可以肯定的是，美方堅持採取模糊政策，雖可收到牽制中菲之效，同時也必然令馬尼拉當局懷疑美國是否真的信得過、會否在南海對峙的關鍵時刻出賣自己。