國防授權法加強美台合作　美國正逐步架空「一個中國」承諾

回顧過去十年來美國歷年通過的國防授權法，可以發現，其對台灣問題的關注和介入有逐步增強的趨勢。

國防授權法涉台內容逐步豐富

2008年國防授權法中沒有關於台灣的內容，到了2009年，國防授權法涉及台灣的內容只有一處，即提及2008年3月， 民兵3型（Minuteman III）洲際彈道導彈的分類裝備被運到台灣。2010年國防授權法則關注台灣空軍力量，當時台灣空軍正需要升級舊有戰機，法案要求美國國防部提交可以提升台灣軍隊防空能力及強化空軍力量的措施。在這之後，台軍空軍戰機得以升級，亦購得導彈等配套武器裝備。

此後幾年，國防授權法並未提及台灣。直到2012年奧巴馬擔任總統期間，「台灣」字眼才再度進入該年制定的2013年度國防授權法，法案除目錄以外共提了台灣14次，其重點依然着眼於軍售。具體而言，法案重申了《台灣關係法》的重要性，以及美國向台灣出售武器保證其自衛能力的必要性，並提出美國總統應採取措施，解決台灣戰鬥機不足的問題。

2015年國防授權法相較於2013年，涉及台灣更多方面，且更加詳盡，不僅重申《台灣關係法》是美國與台灣關係的基石，亦對如何增強台灣自衛軍事能力提出了一系列具體要求，包括考慮幫助台灣提高船員的海上能力和航海技能，又要求美國國防部長提交一份台灣自衛能力的報告給國會。

值得注意的是，法案還明確提出台灣與大陸一樣，有參與人道主義援助及多邊演習的機會，表示要以此「提高台灣對此類演習的操作能力」。這點更在2016年國防授權法得以延續，該法案提及台灣軍事培訓費，指若美國進行的海上軍事培訓有台灣參與，可根據情況增加相關費用。

2017年國防授權法則注重美台軍民關係。該法案首次列明美國和台灣高級官員之間的軍事交流章節，並要求美國應該推動美台高級軍事的交流計劃，以改善美台的軍民關係，當中包括美台議會關係。

2017年，美國總統換屆，特朗普上台，無論是中美關係還是美台關係，均進入一個新時期。去年通過的2018年國防授權法，是特朗普政府第一部涉及台灣事務的法案，這部法案比以往更加「高調」，不但強調了美國對台灣的承諾，要按照美國政府的「六項保證」行事，努力提高台灣的自衛能力，更表示要邀請台灣軍演，實施高級軍事交流計劃，加強美台軍事聯繫，美國軍方亦會提供對台灣人員的培訓，包括軍事服務的交流。

該法案還有一條在大陸、台灣、美國三地引發了極大關注的「爆炸性」條款，即要求美國政府評估美台軍艦重新相互停靠的適當性與可行性。這意味着，美國海軍未來將可以通過台灣獲得補給。中國駐美公使李克新當時曾在華盛頓警告：「美國軍艦抵達高雄之日，就是我解放軍武力統一台灣之時。」

李克新言論一出，即引來文誅筆伐，怒斥中國狂妄自大的聲音不絕於耳，仔細分析情況可以發現，在當時台海局勢下，主動採取行動想要改變現狀的肯定不是中國公使，而美國軍艦停靠台灣的實際影響，肯定遠遠大於中國公使的幾句言論。當然，出於避免過於刺激大陸的考慮，美國軍艦在未來幾年未必會直接停靠台灣，但「研究軍艦相互停靠」條款所流露出的挑釁意味，不言自明。

「六項保證」晉身「美台關係基石」

上周通過並由特朗普簽署的2019年國防授權法是最新一部法案，與以往有較大的不同。該法案第1258條將《台灣關係法》及列根政府當年對台灣提出的「六項保證」定義為「美台關係的基石」。

「六項保證」原本只是共和黨政府對台灣的口頭保證（具體內容為：美國不贊成對台軍售設定期限；美國並不尋求為兩岸作調停；美國不會施加壓力要求兩岸談判；美國對台灣主權的長期立場沒有改變；美國無計劃修改台灣關係法；八一七公報的內容並不表示美國對台軍售之前會徵詢北京意見），但如今和《台灣關係法》一樣，晉身成為美台關係的基石。

在軍事方面，法案明確指出加強和改革台灣軍事力量，提高台灣的非對稱作戰能力，同時還特別提及了要擴大美國武裝部隊與台灣軍方的高級軍事參與和聯合訓練；支援美國對外軍售和其他設備轉移到台灣，特別是用於發展非對稱作戰能力。台軍多年來主要假想敵都是解放軍，近年解放軍實力迅速成長，美國口中所謂的「非對稱作戰能力」是針對誰，不問可知。

法案亦要求促進美國高級國防官員與台灣官員之間的交流和美台雙邊合作。2019年國防授權法關於官員互訪的條款，實際上和特朗普在今年3月16日簽署的《台灣旅行法》遙相呼應：《台灣旅行法》解除了台灣總統、副總統、行政院長、國防部長與外交部長等原來的「黑名單」上的台灣高官訪美限制，同時也解除了美國相應等級官員的訪台限制。

值得注意的是，《台灣旅行法》本來會自動生效，但特朗普依然選擇在法案快要自動生效的當天簽署，以表明他在台灣問題上的態度：在對台灣的支持上，美國總統和國會是一致的。如此算來，上台一年多以來，特朗普政府已通過了三部涉台法案，這三部法案讓美國在極短時間之內，極大加深了對台灣事務的介入程度，而美國在提及台灣的時候，也愈來愈傾向於指明要加緊防務關係，加大政治上的接觸。

事實上，美國行政和立法機關一起明目張膽碰觸中國底線的動作，也是中國外交國防諸多部門齊聲聲討的關鍵。

在2019年國防授權法案在參眾兩院通過之後，中國國防部、外交部等多個部門發聲，表達中國的強烈不滿。中國國防部新聞發言人吳謙直斥該法案涉華內容充斥冷戰思維，渲染中美對抗，干涉中國內政，違反「一個中國原則」和「中美三個聯合公報」規定，破壞中美兩國兩軍關係發展氛圍，損害中美互信與合作，中國軍隊對此堅決反對，並向美方提出嚴正交涉。

中國外交部發言人陸慷則以書面形式，強調中方已多次就此表明立場並向美方提出嚴正交涉，對美方不顧中方堅決反對，執意通過並簽署含有涉華消極內容的2019國防授權法案表示強烈不滿。陸慷還敦促美方摒棄冷戰思維和零和博弈理念，正確客觀看待中國和中美關係，恪守「一個中國原則」和「中美三個聯合公報」規定，避免給中美關係和兩國重要領域合作造成損害。

美對台保證優先於「中美聯合公報」

正如中國外交部多次強調，中美關係的政治基石是中美兩國政府簽署的「三個聯合公報」，但中美「三個聯合公報」並未經由嚴格意義上的司法程序，上升成為美國法律。而前述三部涉台法案，則都經過法定程式，成為了美國的國內法。

美國作為一個法治國家，法律地位要遠高於行政部門的承諾。相對於中美之間的政治基石，台美關係的政治基石因為得到了美國國內法的正式背書，其實更為牢固。以此言之，雖然美國在「三個聯合公報」中表示承認一個中國，以及限制對台軍售，但在如今「六項保證」、促進美台高級官員互訪都成為美國法律的情況下，美國其實已經在事實層面上對台灣做出了無論如何都要堅決維護的姿態，給台灣維持獨立地位「撐腰」的信號已明白不過。美國國會和特朗普政府在很大程度上已經架空了「一個中國」的承諾。

雖然有樂觀聲音認為美國政界仍有收手的可能，但是考慮到法案已經通過，且部分條款還對美國國防部長形成了硬性要求，再加上特朗普這樣的「政治狂人」，可以預期，未來美國對台政策會更加「露骨」。

近年兩岸關係趨冷，蔡英文政府為尋求政治支持，主動迎合美國政策。在這種情況下，中國需要作出有效反擊，防止特朗普政府「食髓知味」，進一步挑戰中方底線。中國國防部和外交部的聲明雖然明白而強硬，但若沒有具體反擊措施支撐，則很難真正對美國及台灣島內勢力起到警告作用。

很明顯的是，特朗普正在借題發揮，在台灣問題上不斷試探，挑戰中國政府底線，這也讓台灣政府相信美國政府是可以信賴的，但事實是這樣嗎？其實台灣民眾心裏都有一個譜。更關鍵的是，如果不斷玩火，一旦擦槍走火，受害的只會是台灣人民。

上文節錄自第125期《香港01》周報（2018年8月20日）《 國防授權法加強美台合作　美國正逐步架空「一個中國」承諾》。

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