鄭永年：廣東區域發展不協調與共同富裕｜專家有話說

正如全國其它省份那樣，廣東的區域協調發展既有特殊性，又有共同性。在未來，區域協調發展的最重要目的就是實現共同富裕。如何實現共同富裕無疑是廣東在新時代的一項重大挑戰，也是一項必須完成的任務。

本文廣州粵港澳大灣區微信公眾號，作者為廣州粵港澳大灣區研究院理事長、華南理工大學公共政策研究院學術委員會主席學者鄭永年。《香港01》獲授權轉載。

實現廣東共同富裕必須討論幾個重要問題

第一，就區域平衡而言，實現共同富裕是一個漸進和分階段的過程。廣東的區域發展不協調最顯著的特殊性在於珠三角和粵北山區的不平衡發展，並且兩者差異巨大。改革開放以來，廣東要解決的是粵北山區的絕對貧困問題。通過數十年的反貧困努力，尤其中共十八大以來的「精準扶貧」，絕對貧困的問題已經基本上得到解決。

粵北山區的老百姓可以過上體面的生活。未來廣東面臨的問題是相對貧困問題。世界範圍內，相對貧困會是一個永恆現象，即使最發達國家也會存在相對貧困的人口。如果沒有相對貧困，那麼就是絕對平均主義了，而這樣的社會是不存在的。相對貧困程度不可消滅，但需要管控。歐美民粹主義崛起就是相對貧困的產物，我們的目標是實現共同富裕。

第二，無論是管控相對貧困還是實現共同富裕，在方法論上必須有變化。扶貧尤其是精準扶貧具有特殊性，這裡包括在粵北貧困地區進行必要的基礎設施建設、一些低端產業從珠三角轉移到粵北山區、對口幫扶、專門扶貧財政轉移等等。

這裡有些方法可以繼續，例如財政轉移等，但其它方法需要得到改變，例如大規模的基礎設施建設已經沒有必要。無論就中國本身發展還是世界各國的發展經驗而言，人口向中心城市或者城市帶集中是個大趨勢，誰也無法阻擋。

粵北山區的人口在不斷往珠三角轉移，這個趨勢應當鼓勵，並且珠三角應當提供更好的條件來促進這種轉移。除了老一輩和少數不想離開的人口，大多數都是可以被珠三角吸收消化的。在人口流動的情況下，沒有必要在粵北山區投入大量的基礎設施，否則會形成大量的浪費（這方面，很多國家和地區有豐富的經驗）。

同時，也要阻止污染產業或者附加值不高的產業向粵北山區轉移。粵北山區應當是實踐「兩山理論」的地方，實現青山綠水，並在此基礎上發展相應的產業，包括專門農業、旅遊業和度假業等。

第三，就整個珠三角而言，要實現共同富裕就要多注重普遍性問題。普遍性問題的解決才是可持續發展，是在繼續做大大餅的基礎上分好大餅的最有效方法。簡單地說，廣東要解決共同富裕這一問題，就必須通過省統籌，只有省統籌，才可應付普遍性問題。

注重普遍性問題

注重普遍性問題才能更好地實現可持續發展，但這裡又有幾個問題需要解決。

首先，促進區域間基本規則的對接統一。廣東目前還沒有形成全省統一市場，各個城市的營商環境不一，表現在稅收、土地、勞動等各個方面。省內不同地方之間存在各種壁壘，各個地區間還沒有形成合理的勞動分工，經常導致惡性競爭和整體效率漏損。

由於不同城市（地區間）基本規則不統一，從一個城市（地區）到另一個城市（地區）投資的企業面臨著很高的制度性交易成本。從這個意義上說，廣東區域發展平衡問題與國家市場統一問題是一體兩面。為此，應把廣東區域平衡發展納入建設全國統一大市場的框架下統籌推進。為此，要打破不同城市（地區）間基本規則和制度不統一、行政壁壘迭出的格局。這樣才能實現資源要素在不同區域間自由流動和最佳化組態，進而釋放珠三角大市場的內需潛力。

再者，要拓展內循環的概念。內循環不只是消費大市場，而且是資源要素實現省內大循環。資本不僅要「走出去」，在全國甚至全球佈局，更要內循環。在珠三角內部，發達中心城市的資本要流轉到較欠發達的城市並行展相應的產業，中心城市的輻射和擴散效應要強化。

第二，形成城市間合理的勞動分工。珠三角9個城市之間的惡性競爭較之其他省份各城市之間更嚴重，主要是因為還沒有形成基於勞動分工之上的產業佈局。要系統梳理和確認各城市的比較優勢，盡快產生勞動分工效應。在這方面，長三角地區不同城市間已經形成較好的勞動分工協作體系，珠三角地區也應盡快形成合理分工。各個地區勞動分工的目標是基於勞動分工原則，共同「把餅做大」，不簡單重複勞動，不搞惡性競爭。

第三，促進營商環境的整體提高。建設大灣區統一大市場，重要目的在使資本等要素資源真正形成國內大循環。較落後城市和地區要吸引較發達地區的企業和資本，關鍵在營商環境的整體改善。第一，較落後城市和地區要加強規則意識。第二，欠發達地區要改善營商環境，應改變過去用「政策窪地」吸引資本和人才的思路，學習借鑑發達地區打造市場化、法治化、國際化營商環境的經驗。第三，在產權保護、市場准入、商事制度、公平競爭、市場監管、智慧財產權保護等基本規則上，較落後地區應當主動與發達地區對接，並不斷提高政策的穩定性和透明度。

第四，加大「軟基建」投資，深化公共服務領域改革和省統籌。過去幾十年特別是新世紀以來，廣東的交通、能源、水利、通訊等「硬基建」水平顯著提升，不僅直接拉動經濟增長，也為長遠經濟發展奠定了基礎。未來基礎設施投資建設仍然是經濟增長的重要動力，但基礎設施投資建設的重點要由投資於物為主的「硬基建」向投資於人為主的醫療、教育、社保、養老、公共住房等「軟基建」轉變。

「軟基建」可以發揮如下幾個方面的作用。一是經濟主引擎轉向內部消費。內需社會也就是中產社會，因為只有中產社會才可以實現可持續的消費。從這個角度看，「軟基建」便是中產階層的制度保障。也就是說，「軟基建」建設可以改變目前中產階層的脆弱性，即新的「三座大山」。二是「軟基建」建設是創新社會的保障。從國際經驗看，創新是中產現象。創新帶有風險，只有中產才有能力承擔風險。「軟基建」因此也會促成發展模式由數量型向質量效益型轉變。三是「有恆產者有恆心」，「軟基建」是社會穩定的制度保障。

如何推進「軟基建」建設？

第一，以「軟基建」投資帶動社會投資。公共醫療衛生、基礎教育、社保、養老服務、公共住房等領域的「軟基建」是改善市場主體和社會主體發展環境的公共產品（服務）或准公共產品（服務）投資。和其他省份一樣，廣東的「軟基建」投資水平仍然較低。

教育、醫療、養老等領域的「軟基建」水平已經成為吸引人才特別是高端創新人才的關鍵要素。與「硬基建」不同，許多「軟基建」投資可以直接轉化為人力資本。為此，應加大公共財政、國有資本等在「軟基建」上的投入佔比，同時降低「硬基建」的投入比重，儘可能在不增加總體宏觀稅負的前提下擴大「軟基建」投資。

第二，將「軟基建」保持在與經濟發展相適應的合理水平。以可持續發展為導向，與公共醫療衛生、基礎教育、社會保障、養老服務、公共住房等公共服務供給制度改革和機制創新緊密結合，提高「軟基建」投資的效率。加大「軟基建」投資，重在保基本、促均衡、可持續。在「軟基建」建設上，既不走美國自由放任、市場化的路子，也不走歐洲國家「高稅收、高福利」的福利社會路子。

前者導致社會兩極分化、富而不公，後者帶來「搭便車」、「養懶人」以及勞動力市場僵化等問題。這一點可以充分借鑑日本、新加坡等國家和我國香港的經驗教訓，通過「工作福利」（workfare）鼓勵人民勤奮工作，政府在「軟基建」投資上以保底為主，並根據經濟發展水平逐步提高底線水平，同時允許這些領域的高端服務市場繼續發展。

第三，推進城鄉、區域間的「軟基建」均衡發展。科學規劃「軟基建」的城鄉、區域佈局，與建設省內統一大市場的需求相適應，以公共服務均等化的制度安排推進「軟基建」在區域、城鄉間合理佈局，進而帶動城鄉、區域均衡發展，促進社會資本在不同區域和城鄉之間的自由流動。

應明確省政府與地方政府在基本公共服務供給和「軟基建」投資上的職責分工和支出責任，以「軟基建」均衡發展為導向調整省政府與地方財稅關係，形成省政府支撐「軟基建」投資的穩定財力。國有資本和國有企業在「軟基建」投資上要發揮重要的先導作用，在「軟基建」投資上可以通過PPP（公私合夥制，Public Private Partnership的簡稱）等模式吸引社會資本的投入，以提高投資效率。