十年特稿｜從九龍治水到定於一尊　中共領導體制之變

導言：北戴河會議之後，中國將正式進入二十大的政治周期。回看過去十年，從十八大到二十大，不管是放在改革開放的周期中，還是中共百年的周期中，都是極為關鍵的十年。過去十年，不僅中共領導體制發生重大變化，經濟從高速度轉入中低速併成為新常態，滴滴、電子支付等平台經濟亦將中國正式帶入科技變革周期和網路時代，社會層面思潮湧動，中國人的世界觀變得不同以往，小粉紅崛起成為最具標識性的現象，平視世界的一代抱持着對中共和中國的信心與自信登上舞台。當世紀疫情與百年變局交織後，中國之變以及中國可以在國際場域發揮的作用，顯得愈發重要。在二十大前，《香港01》推出「十年總結」系列特稿，以期更好理解中國的過去、現在與未來。此為系列特稿第一篇。

說到「一尊」，在以限制君權為制度設計初始訴求，和以權力制衡為制度規範理念的西方民主政治文化下，恐怕很難稱得上是一個「好詞」，也很難獲得社會認同，但是在中國政治文化，尤其是結合了傳統大一統中央集權政治與列寧主義政黨政治實踐的文化體系下，則往往有着截然相反的認知與實踐體驗。

在中國政治文化下，西方奉為圭臬的分權與制衡政治不僅在理論上有被打入「分散主義」的風險，在實踐上往往陷入最糟糕的「寡頭政治」陷阱，埋下政治混亂與腐敗、分裂的種子，作為管治實踐者的主要政治人物，也極容易因為其「開明的民主作風」而被弱化領導權力，最終導致權威受損，施政乏力，在統治集團內部的政治認同與社會大眾認同雙雙降低，遭受到「弱主」魔咒。

2012年中共十八大之前，至少有五到十年，中國政治與社會治理在某種程度上就陷入了這樣的風險，從個體自由，黨內民主以及社會管制的寬鬆度而言，那幾年絕對是令人懷念的美好時光，但是對中共及其黨的主要領導人而言，卻產生了巨大反噬。

實踐反思與文化傳統

2012年習近平上任之前，在中央層面，政治局九位常委各管一攤，陷入了「九龍治水」局面，總書記的權威被嚴重削弱，軍隊大權旁落。由於沒有一個絕對的權威與領導核心，從中央到地方，掌握着巨大權力的官員們互相結黨，謀取政治與經濟私利，腐敗橫行，山頭林立，形成了若干「針扎不透，水潑不進」的獨立王國，其中以周永康負責的政法體系，薄熙來主政的重慶，以及郭伯雄、徐才厚任軍委副主席的軍隊體系等尾大不掉，尤為顯著。

在經濟快速發展、思想高度活躍、科技與社會生產力不斷提高、中國的國際地位與影響力大幅抬升的另一面，中國社會的內部治理在當時危機四伏，改革開放在進行三十多年後進入了矛盾凸顯期，各種問題層出不窮，環境污染日益嚴重，官民矛盾日趨尖鋭，群體性事件高頻率發生。中國社會亟需在發展中凝聚共識，向具體問題聚焦，把改革繼續推向深入，但是中央「九龍治水」的局面使得最高層在決策上很難形成合力，政令根本無法走出中南海，中央權威與施政效率被嚴重削弱，領導人自身也遭遇黨內挑戰，改革步履維艱。

這種從中央到地方，從高層政治到基層社會治理層面的「脱序」趨勢，絕非多數中國人所樂見，也不符合中國一貫帶有強烈秩序與管制偏好的政治文化，與中共這個經過列寧主義鍛造強化的新威權主義政黨理念更是南轅北轍。

歷史上，中國傳統政治就是建立在「普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣」的君臣邏輯上，並以這套君臣邏輯為核心形成了穩定的角色分工與管治體系。孫中山發動辛亥革命推翻帝制建立共和後，這套制度在中國解體，但是其偏向集權的精神與制度內核並沒有廢除，也根本無法廢除。共產黨成立後，毛澤東結合列寧主義政黨的普遍特徵與中國革命與建設實際，在繼承中國傳統政治底層的基礎上，吸收馬列主義經典學說尤其是列寧主義的政黨政治理念，融入現代政治元素，建立了一套新的更注重秩序與權威的法統體系。

曾經給中共中央政治局上過學習課的政治學者房寧就表示，中國共產黨是「第三國際的血統」，奉行列寧為奪取政權而創造的民主集中制，這個「制度設計要點有兩個，首先是少數服從多數的民主，其次是一旦得出結論全體成員無論贊成與否都必須之行的集中」。毛澤東也說過「共產黨不僅要民主，尤其要集中。」

習近平在黨內的重要助手，當時還尚未進入政治局常委會的時任中央辦公廳主任栗戰書也曾在《人民日報》撰文，從正反兩個層面，闡述了集中與權威的重要性。他認為，帶有共產主義萌芽色彩的巴黎公式的失敗以及蘇聯共產黨的倒台都是因為「缺乏集中與權威」，而蘇聯十月革命成功，毛澤東領導中國革命成功與鄧小平能帶領中國走出困境，則是因為黨的領導始終是穩定而有力的。栗戰書此後還表示要「自覺加強政治建設，嚴格遵守政治紀律和政治規矩，確保以習近平同志為核心的黨中央一錘定音、定於一尊的權威。」

因此，在經過多年的社會轉型嘗試後，吸收正反兩方面的經驗教訓，隨着習近平成為中共黨的最高領導人，重新在黨內樹立一個領導核心，建立起一個能夠一錘定音的終極裁決者角色，已經成為當時的一個共識，而且這個共識也契合了中國傳統政治文化與中共的新威權主義政治理念。

回歸「核心」體制

而習近平上任後一系列大刀闊斧的執政動作，也使一個新的領導核心迅速形成並被不斷加固，不過因為各媒體對在此期間的相關操作報道已連篇累牘，這裏不再贅述，僅梳理一下核心體制的回歸過程。

2016年1月7日，黨媒新華社報道稱，「中共中央政治局常務委員會1月7日全天舉行會議，習近平主持了該會議並發表重要講話，同時還聽取了中共全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報，聽取中央書記處工作報道。」按照這個公開報道，當時身為中共全國人大常委會、國務院、全國政協黨組書記的的至少4位政治局常委也向習近平匯報了工作，習近平和其他常委位階開始有明顯不同。

2016年1月29日，在當月召開的政治局全體會議上，中共又對全黨提出了必須增強「四個意識」（政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識）的要求，核心一詞在消失多年後又回歸進入了中共政治話語體系，為習近平近一年後正式進階為「領導核心」埋下伏筆。

2016年10月，在中共十八屆六中全會上，習近平被正式確立為中共新領導核心，這次會議公報明確提出了「在以習近平同志為核心的黨中央領導下」的說法。在此之前，官方一直沿襲胡錦濤時期對總書記的定位，使用的是「在以習近平同志為總書記的黨中央領導下」的論述。「核心體制」的確立，意味着中共黨的最高層的領導體制上發生了重大變化，以往在中國政壇存在十年之久的「九龍治水」的局面宣告終結，從此開始中國正式進入毛、鄧之後的第三個核心時代。

2017年10月，中共十九大正式提出了「習近平新時代中國特色社會主義思想」，並將這一以習近平命名的思想體系確立為中共黨的指導思想。「習思想」也由此成為第三位以領導人名字命名的思想體系，前兩位分別位毛澤東和鄧小平。

2017年10月 27日，十九屆中共政治局會議審議通過了《中共中央政治局關於加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》。根據這項規定，中央政治局委員每年要向黨中央和習近平總書記書面述職。2018年3月21日，根據中國官媒新華社報道，近期「中央政治局同志首次向黨中央和習近平總書記書面述職」，「中央集中統一領導」正式在黨內文件與政治實踐上進入制度化和規範化軌道。

憲法層面，2018年1月召開的中共十九屆二中全會則審議並通過了《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》，3 月 11 日召開的十三屆全國人大一次會議經投票表決，最終通過《中華人民共和國憲法修正案》，按照這個憲法修正案，中國國家主席、副主席的任期限制被取消，從而為習近平繼續執政取消了憲法層面的任期障礙。憲法還把「習近平新時代中國特色社會主義思想」寫入其中，使習近平在法律層面成為繼毛、鄧之後第三個把個人名字寫入憲法的領導人。

黨內法規層面，2018年10月，中共中央紀律檢查委員會修訂了《中國共產黨紀律處分條例》，內容強調要着力「通過嚴明政治紀律和政治規矩，推動各級黨組織和黨員幹部始終自覺地在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，確保黨中央一錘定音、定於一尊的權威。」

至此，在中共黨的領導體系中，習近平「定於一尊」的格局正式形成，他也與其他政治局常委從原來的「同儕」形成「領導」與「被領導」的上下級關係。習近平個人的權力也超出了鄧小平巔峰期間在中共黨內的權力地位，成為毛澤東後最有權力的中共領導人，中共黨的領導體制發生了幾十年來一次最根本的變化。

2019年2月21日，在新華社一篇關於粵港澳大灣區建設紀實的文章《着眼發展大局，共享時代榮光——以習近平同志為核心的黨中央關心粵港澳大灣區建設紀實》中，一句「領航掌舵，把脈定向——習近平總書記立足全局和長遠做出重大謀劃，引領粵港澳大灣區建設加快推進」又引起了人們關注。自此開始，「領航掌舵」開始在官媒與官方論述中密集出現，習近平的「舵手」形象與自兩年前就登上官媒版面的「統帥」、「人民領袖」等稱呼又將他在中共黨內的政治地位推到了一個新高度。

2021年11月11日，中共十九屆六中全會通過了中共第三份歷史決議，習近平在黨內的定位被寫入歷史決議。毫無疑問，即將召開的中共二十大，必將把習近平推到一個新歷史高度。

挑戰與信心

政治是個非常弔詭的東西，尤其在中國。當執政黨尤其是中央的政治權威被弱化，領導人個人權威不足時，人們普遍希望能建立一個強有力的領導核心，希望有「明主」出現，結束某種程度的渙散局面，整飭秩序，提高效率；但是當一個強有力的領導核心形成，一個能將個人意志通過各種手段付諸於國家治理的強勢政治人物出現後，簡言之，一個曾經希望的「明主」出現後，不少人又會擔心歷史會不會走到另一個極端，會產生另一個擔憂。

之所以有這種情況產生原因無非有三個，第一，中國傳統社會總是太過強調秩序，在「普天之下」或「領導一切」的價值理念支配下，較為缺乏權力邊界概念，太過注重國家與整體利益而忽略對個人權力與利益的保護，社會活力與創新往往成為秩序與權威的代價；第二，毛澤東作為一個雄才大略的人物，一方面領導中共創立了新中國，建立了新的法統體系，一方面也因為其特別強勢的領導地位與政治浪漫主義精神，在晚年犯了很多嚴重錯誤，如「反右」、「大躍進」、「文革」等，有些錯誤的影響到今天都還未能消除； 第三，在現代政治薰染下，人們更加重視個人權力與自由，對政治的本質也有了超越傳統管制範疇的新認識，而現代社會治理也對人類政治實踐提出了很多新挑戰。

習近平能否戰勝這些挑戰，消除人們的習慣性擔憂，有些人認為還需要歷史和實踐檢驗。

不過，中共第三份歷史決議中有這麼一段話：「全黨必須清醒認識到，中華民族偉大復興絕不是輕輕鬆鬆、敲鑼打鼓就能實現的，前進道路上仍然存在可以預料和難以預料的各種風險挑戰；必須清醒認識到，我國仍處於並將長期處於社會主義初級階段，我國仍然是世界最大的發展中國家，社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。全黨要牢記中國共產黨是什麼、要幹什麼這個根本問題，把握歷史發展大勢，堅定理想信念，牢記初心使命，始終謙虛謹慎、不驕不躁、艱苦奮鬥，從偉大勝利中激發奮進力量，從彎路挫折中吸取歷史教訓，不為任何風險所懼，不為任何干擾所惑，決不在根本性問題上出現顛覆性錯誤，以咬定青山不放鬆的執着奮力實現既定目標，以行百里者半九十的清醒不懈推進中華民族偉大復興。」

只要這段話在治國理政實踐中能被落到實處，只要國家治理體系與治理能力的「第五個現代化」能實現，那些人們習慣性擔憂的問題應該就不會發生。