匪夷所思的「超生調劑」　與30年前鄉村治理手法有關？

近日，一則「全州超生孩子曾被統一抱走進行社會調劑」的新聞引發社會高度關注。當年為何會發生在今天看來匪夷所思的事？這些年基層治理又有哪些轉變，面臨哪些新的問題和挑戰？
2017年，《江西財經大學學報》發表題為《改革鄉村治理：有效性與合法性的平衡》的文章，提到上世紀80年代分田到戶後，稅費徵收和計劃生育成為基層中心工作，為完成任務，鄉村幹部想方設法，不乏粗暴、違法之舉，縣鄉政府甚至與基層幹部在一定範圍的灰色地帶中獲取利益。
作者指出，基層治理的有效性與合法性之間存在張力，片面強調任何一方面都有失偏頗。在新一輪治理改革中，一方面要保持基層治理的自主性，重塑基層治理的動力機制；另一方面，要給這種自主性劃定法律政策邊界，同時嚴格監管制度。

改革鄉村治理：有效性與合法性的平衡

自上世紀80年代以來，中國的鄉村治理發生了重大轉型。分田到戶之後，稅費徵收和計劃生育逐漸成為鄉村治理的中心工作。為了盡可能完成工作任務，各地鄉村幹部只能想方設法，當中不乏粗暴、違法之舉，在有些地方甚至激起農民普遍的抗爭行為，最終導致幹群關係的緊張和矛盾，這種衝突在1990年代末期表現得尤為明顯。

為了緩和幹群矛盾，提升鄉村治理的社會認可度，21世紀後的中國開始自上而下的治理改革，最為明顯的變化是農業稅費的取消以及計劃生育工作的軟化。然而，在集體經濟式微以及各種治理手段缺失的背景下，鄉村組織的治理能力迅速降低，愈來愈難以回應民眾的治理需求。

在1980、90年代，鄉村組織為確保各項工作任務的有效完成，各種工作方法在很大程度上損害了基層政權的合法性。進入21世紀後，國家為提升基層政權的合法性而進行民主化和法治化建設，卻在很大程度上削弱了鄉村治理的有效性。

▍鄉村治理的性質

如何在鄉村治理有效性與合法性之間取得平衡點？事實上，鄉村治理合法性與有效性之間的複雜關係，在很大程度上正是由鄉村治理本身的性質所決定。

鄉村治理具有天然的複雜性。第一，鄉村治理的主體是多元的，鄉村組是最主要的治理主體，而鄉鎮是正式官僚機構的最末端，在稅費徵收、計劃生育、水利建設、社會維穩等方面發揮著主要的治理作用。在有些地方，灰黑勢力也介入到鄉村治理之中，在土地徵收、水利供給等方面，通過提供特殊的「秩序」而獲取相應的利益。

第二，鄉村治理的內容具有複雜性。上述治理主體需要完成大量的治理任務，包括上級部門分配的各項事務，村民日常生活的問題，推動經濟發展，維持社會秩序。這些紛繁複雜的治理事務，往往具有鮮明的區域性和個性化特徵，並沒有統一的治理清單。

第三，鄉村治理的方式是多元化。鄉村治理主體難以簡單依靠法律文本開展治理工作。一方面，治理主體需要盡可能利用自上而下的權力滲透來推動工作開展；另一方面，它們也需要創造性地發展出多樣化的地方制度來對接自下而上的治理需求。

鄉村治理的屬性和特點決定了治理任務的複雜性。因此，如何實現治理的有效性天然地成為鄉村治理改革的首要目標。改革開放後，國家逐漸從鄉村社會撤退出來，地方治理的主體性再一次得到強調，其本質在於確保鄉村治理的自主性，使其能夠發展出具有適應性的制度方案來解決鄉村治理本身的複雜性。在治理有效性成為鄉村治理主要目標的背景下，治理的規範性與合法性則往往被忽視，從而很容易導致民眾的利益受損。

▍有效性建設及其局限

然而，過分強調治理的有效性很容易損害其合法性並最終影響治理有效性的實現。在2000年左右，中國鄉村治理發生重大轉變，在改革目標的設定上日益強調治理的合法性。此前，有效性的建設是鄉村治理的核心目標，當中與幾個因素有關。

首先，鄉村治理的複雜性決定了有效性必然成為優先考慮的現實問題。在上世紀80、90年代，鄉村社會面臨沉重的治理任務，無論是稅費徵收還是計劃生育工作，都很難依據統一的法律規範來執行。如果不結合村莊社會的地方性知識，不進行因地制宜的制度創新，鄉村治理工作將寸步難行。

第二，在很長一段歷史時期中，由於國家能力的不足，合法性建設難以在鄉村基層推行。在1994年分稅制改革之前，由於財政「軟預算」約束，國家的財政汲取能力嚴重不足，地方承擔主要的公共支出。因此，很難支撐起一個自上而下的規範化的鄉村治理體系。

要實現鄉村治理的有效性需要具備兩個條件，一是滿足鄉村治理的動力機制，解決「為什麼治理」的問題；二是滿足鄉村治理的自主性，解決「如何治理」的問題。

在上世紀80、90年代，鄉村治理主體通過結成鄉村利益共同體，在一定範圍的灰色地帶中獲取利益。鄉村利益共同體為治理提供了內在動力，而較大的自由裁量權則賦予鄉村治理極大的自主性。治理者可以根據治理事項以及被治理者的特定情況，靈活調整治理策略，使得治理任務能夠有效實現。正是因為鄉村治理具有較大的自主性，在治理的過程中經常出現制度創新的案例。

不過，過分強調治理的有效性，往往導致治理主體擁有不受控制的自主性，使得治理行為容易超脫法律政策的約束，對民眾的權益造成損害。在上世紀80、90年代，鄉村治理是一個有效性建設的時代，而其局限性也非常明顯：

第一，出現大量的民眾抵抗活動，尤其是在1990年代中後期，這些抵抗活動主要是針對稅費徵收、計劃生育、鄉村幹部違法亂紀等行為；第二，鄉村治理的有效性往往是建立在特定的灰色地帶之上，而灰色地帶的權力運行很容易失控。在鄉村執法領域，治理者常以暴力為手段，尤其是在計劃生育工作中，強制性的「刮宮拆房」、「牽牛抓人」等活動在群眾中間產生非常消極的影響。而面對民眾的上訪，鄉村幹部往往也暴力相向，採取各種方法對信訪者圍追堵截。

第三，為盡可能完成鄉村治理任務，地方灰黑勢力往往被引入治理工作之中。第四，鄉村結成利益共同體，建立分利聯盟，阻礙民眾的各種政治參與行為。

事實上，鄉村治理從來都不是單向度的活動，治理者的行為策略是否有效在很大程度上取決於被治理者的回應。更為嚴峻的是，鄉村治理合法性的降低引發了大量的民眾反抗行為，導致治理活動的失敗。鄉村治理的實現在很大程度上依賴於民眾的合作，一旦合作被打破，民眾成為治理的反對力量，鄉村治理就會轉化為一場沒完沒了的維穩行動，從根本上背離了治理的初衷。

▍合法性建設及其局限

進入21世紀後，合法性建設逐漸成為鄉村治理的核心目標，最直接的原因是上世紀80、90年代，治理有效性的過多強調造成基層政權的合法性迅速流失，整個鄉村治理已經到了難以為繼的危險地步。

其次，隨著國家能力的強化，合法性建設在鄉村基層推行成為可能。一旦國家財政能夠支撐起僱傭地方治理者的成本時，就能夠約束鄉村治理的自主性，要求治理者按照國家的意志完成治理任務，其中最重要的就是貫徹合法性建設的要求。

再者，隨著法治建設與民主建設的話語不斷重覆，合法性建設也成為鄉村治理的一種內在要求。鄉村治理任務的軟化，也令合法性建設有了更大的空間。另一方面，國家關於計劃生育的政策也逐漸溫和化，原先廣泛採用的粗暴治理手段現在都被嚴令禁止，再加上近年來生育觀念的變化，很多農村家庭已經接受了「生兒生女都一樣」的理念。因此，原來衝突最嚴重的計劃生育工作現在也緩和了很多。

鄉村治理的合法性建設，至少包括以下幾個方面的內容：

第一，削減基層組織人員，並逐步提高其工資待遇。經歷了1990年代中後期的幹群衝突，國家對基層幹部的不信任與日俱增，認為整個基層治理的困境主要就是由他們一手造成的。同時，也由於新時期治理任務的減少，國家認為基層根本不再需要那麼多的治理主體。因此，通過合村並組削減基層組織人員，成為新時期基層改革的主要舉措。

第二，推動基層組織的行政化和制度化，將官僚體系下滲到基層組織。同時，國家對鄉村治理主體規定愈來愈多的制度規範，具體工作的操作流程、辦結時間、投訴反饋等都有細緻的要求。

第三，鄉村治理的合法性建設, 在執法規範化方面體現得尤為明顯。以鄉村警務為例，在上世紀80、90年代，為了配合鄉村組織開展各項治理工作，尤其是稅費徵收和計劃生育，派出所民警常常要衝鋒陷陣，為鄉村治理工作保駕護航。而警務暴力的濫用，進一步激化原本緊張的幹群衝突。新世紀以來，國家不斷開展警務改革，推行執法規範化建設，為警察執法活動套上了「緊箍咒」。

第四，暢通信訪渠道，強化自下而上的治理監督。為提升基層政權合法性，國家不斷開展「大接訪」行動，鼓勵民眾反饋鄉村治理存在的問題。原來的高成本設置都被取消，比如收容遣送制度、勞動教養制度等。另外，國家開通網上信訪渠道，進一步降低信訪成本。

第五，近年來國家大張旗鼓地開展反腐行動，鄉村基層也不能遺漏，從而強化了自上而下的治理監督。通過反腐的高壓態勢，鄉村幹部的治理行為受到了一定的約束。

然而，隨著鄉村治理合法性建設的推行，其有效性卻不斷式微。一方面，傳統的鄉村利益共同體被打破，治理的灰色空間大大縮減，而治理者從國家獲得的正式報酬非常低，再加上國家和社會對治理者的要求日益提高，這些因素共同造成了鄉村治理動力機制的弱化。

與此同時，鄉村治理的資源迅速減少。治理資源的豐富性是鄉村治理能夠順利進行的基本保障，大體而言，這些資源包括物質性資源和權威性資源。隨著治理合法性建設的推進，這兩類治理資源都在減少。

當前，國家主要是通過自下而上的信訪實踐來監控鄉村治理主體，但在信訪高壓態勢之下，無理信訪很難被甄別出來，結果出現「凡信訪必有理」的局面，給基層治理者造成巨大的壓力。 「凡信訪必有理」直接導致鄉村治理主體謹小慎微，甚至消極不作為，因為「愈積極愈容易被投訴信訪」。治理者的消極不作為，大大減損了鄉村治理的有效性。

正如過分強調治理的有效性會反過來損害有效性本身一樣，過分強調治理的合法性也會遭致合法性自身的受損。

第一，過分強調治理的合法性，客觀上造成了鄉村治理動力的弱化和自主性的喪失，在很大程度上損害了治理的有效性；第二，除了「治理型上訪」大行其道， 無理上訪也開始日益增多，逐漸擠占信訪維權的渠道。

第三，鄉村治理資源的減少，以及治理者的消極不作為，為灰黑勢力介入基層治理創造了條件。如果說1980、90年代灰黑勢力介入鄉村治理是鄉村治理擁有自主性的體現 (主動引入灰黑勢力來提高治理的有效性) ，那麼2000年之後則是灰黑勢力利用鄉村治理不具有自主性的缺陷而自行替代之，其對治理合法性的損害有過之而無不及。

第四，新時期治理合法性的建設不僅沒有提升治理的有效性，反而陷入法治建設內捲化的困境之中。對治理者的權力規訓愈嚴格，其所採取的不規範動作反而可能增加，出現法治建設內捲化的困局。

▍平衡鄉村治理的有效性與合法性

片面強調鄉村治理的有效性或合法性都有失偏頗，後果往往會走向自己的對立面。在新一輪的鄉村治理改革中，必須強調有效性與合法性的平衡。

首先，最重要是樹立基層治理改革的辯證法理念，在未來的基層治理改革和制度建設中，需要引入辯證思維，努力推動治理有效性與合法性的平衡。其次，重塑鄉村治理的自主性，鄉村治理在本質上是處理官僚體系末端與基層社會互動博弈的過程，而這一過程具有內在的複雜性和不規範性，永遠不可能以簡單化和批量化的方式獲得解決，立法權和決策權的適當下放是基層改革的一個重要方向。

第三，為鄉村治理的自主性劃定法律政策邊界。重塑鄉村治理的自主性，並不意味著對治理過程的放任。相反，治理者應當在法律政策的範圍之內開展治理行動。

第四，重塑鄉村治理的動力機制。為平衡治理的有效性與合法性，國家應當提升鄉村治理者的合法利益，包括提高集體經濟收入，為鄉村治理提供整體性的經濟保障；提高治理主體的經濟、政治待遇，增加工資收入，並在制度上保留一定的政治晉升空間。

最後，嚴格監管制度。在確保鄉村治理具有一定的自主性並且「有利可圖」的同時，需要強化對治理者的監管。一旦治理者僭越為其劃定的法律政策邊界，應當受到嚴格的懲戒；若治理者在法律政策範圍內進行一定的治理創新，則應當受到鼓勵和支持。