三孩政策｜社會撫養費走進歷史　「超生罰款」數十年收逾1.5萬億

內地官方7月20日傍晚宣佈，社會撫養費作為一種限制生育意願的經濟措施，正式退出歷史舞台。它不僅象徵中共高層對於人口政策的轉折性改變，也預示鉗制中國人生育意願的枷鎖就此打開。
不過，當日晚間突然發生在河南鄭州的「曠世暴雨」——該市20日16時至17時一個小時的降雨量達到201.9毫米；19日20時至20日20時單日降雨量552.5毫米；17日20時至20日20時三天的降雨量617.1毫米——造成極大災難並迅速驚呆眾人。所以，當天本應引發熱議的官方文件就地自然降温。

7月20日傍晚，中共中央和國務院聯合發布《關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，《決定》在組織實施好三孩生育政策中提出，取消社會撫養費、清理和廢止相關處罰規定，將入户、入學、入職等與個人生育情況全面脱鈎。

社會撫養費是計劃生育政策下衍生出來的一項獨特的行政性收費。據公開資料，1995年國務院新聞辦發布《中國的計劃生育》白皮書首次提出「社會撫養費」這一概念：「對多生育子女的家庭，則徵收一定數額的社會撫養費，這樣做既是對多生育子女行為的限制，也是多生育子女者給予社會的一種補償。」

中國大陸自上個世紀80年代開始施行計劃生育政策，並於1982年將之定為基本國策，同年12月寫入憲法。主要內容及目的是：提倡晚婚、晚育，少生、優生，從而有計劃地控制人口。社會撫養費雖然是從1995年才出現，但是中國對於違法其計劃生育人群的罰款，則從計劃生育政策產生就已經開始。

這一中國獨有的收費政策，從1980年代至今，名稱幾經修改。20世紀80年代初期叫「超生罰款」，1992年改為「計劃外生育費」。2000年，中國財政部、原國家計生委聯合下發文件，要求各地將「計劃外生育費」改為「社會撫養費」。2002年9月開始施行的《社會撫養費徵收管理辦法》規定，不符合《人口與計劃生育法》第十八條的規定生育子女的公民，應當依照本辦法的規定繳納社會撫養費。具體徵收標準由省、自治區、直轄市規定。

自2016年中國全面實施「二孩」政策以來，大陸各個省份陸續修改了計生條例，其中20餘省份明確了社會撫養費的徵收標準。天津、山東、河南、重慶、福建等多地規定，徵收計徵基數3倍以下的社會撫養費。而浙江等一些省份甚至將社會撫養費繳納的基數上限提高到了3倍以上。新華社2014年曾報道，1980年代以來，中國全國共徵收的社會撫養費超過1.5萬億元人民幣。對於這些資金的使用問題，一直為外界所關注，但鮮有公開案例。

事實上，中國社會對於社會撫養費存廢的問題一直爭議不斷。「十幾年前就開始有人提了，因為我國的人口老齡化狀況日益加深，針對社會撫養費的徵收也有很多不同的看法。」中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒近日接受採訪時對中國媒體如此表示。有人認為社會撫養費屢次發生違法徵收、截留挪用資金等問題，應該取消；也有人認為應該通過立法完善。中共中央政治局會議5月31日宣佈實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施後，民間輿論對於社會撫養費的聚焦更加突出。

對於經歷計劃生育政策並需要為超生繳納罰款近40年的中國民眾來說，社會撫養費的取消，不亞於去掉了阻礙生育意願的一道經濟枷鎖。有中國媒體指出，取消社會撫養費，是中國生育政策嬗變的標誌性節點。在「十四五」規劃首次提出「增強生育政策包容性」的背景下，取消社會撫養費既對生育政策包容性做了註解，也呈現了風向標式意義。

近年來，中國的出生人口數量呈現下降趨勢。最新人口普查數據顯示，2020年中國有1,200萬嬰兒出生，比2019年的1,465萬下降了18%。這是中國出生人口自2016年「全面二孩」政策落地出現短暫增長之後，連續第四年下降。低生育率及出生人口大幅下降意味着，中國可能很快面臨人口負增長。

中國社會科學院人口與勞動經濟研究所2019年初發布的《人口與勞動綠皮書》指出，中國人口會在10年後達到最高峰水平，之後出現負增長。中國政府智庫中國人口與發展研究中心2020年年底發布的一份研究報告預測，中國人口將在2027年達到14.17億的峰值。人口轉為負增長是一個關鍵節點，標誌着中國在很多方面將發生重大轉變，比如人口年齡結構的改變，勞動力供需平衡的打破，以及製造業出口放緩的可能。

7月20日中國官方公布的「決定」提出，到2025年，積極生育支持政策體系基本建立，服務管理制度基本完備，優生優育服務水平明顯提高，普惠托育服務體系加快建設，生育、養育、教育成本顯著降低，生育水平適當提高，出生人口性別比趨於正常，人口結構逐步優化，人口素質進一步提升。到2035年，促進人口長期均衡發展的政策法規體系更加完善，服務管理機制運轉高效，生育水平更加適度，人口結構進一步改善。

不過，多年少生思維慣性下，生育觀念的改變並非一朝一夕；其次生、養乃至教育問題給中國家庭帶來的壓力不可能短期消失；第三是實施三孩生育政策及配套支持措施，另一個難題在於如何有效落實，形成政策合力。所以，官方描述的前景令人期待，挑戰顯然也很多。