英國城市接連呻窮告急？　防止議會破產需作的「四點改革」

英國各地議會正面臨嚴重的財政困難。自2020年以來，包括伯明翰（Birmingham）、諾丁漢（Nottingham）和克羅伊登（Croydon）在內的六個議會已經發佈「第 114 條通知」宣佈破產。最近幾個月，薩默塞特（Somerset）和布拉德福（Bradford）等其他地區議會也發出警告，說他們可能不得不採取同樣的行動。議會的一個跨政黨委員會現在表示，政府必須全面填補地方議會存在的40億英鎊（約397億港元）資金缺口。

作者：英國諾桑比亞大學（Northumbria University）公共財務和都市應變策略學副教授Kevin Muldoon-Smith、布里斯托爾大學（University of Bristol）地方政府學榮譽教授Mark Sandford

多年來，給議會的撥款一直未能隨着通貨膨脹增長，與此同時，對社會服務的需求不斷增長，而需求與核心公共服務資金之間的差距越來越大，雖然政府剛剛宣佈額外撥款6億英鎊（約60億港元）來幫助解決社會醫療壓力，令撥款總額增加了7.5%，但在2010年與2020年間，議會撥款實際削減了40%，其中非社會醫療撥款削減了25%。

明年大選在即，我們有機會重新思考這個問題。最近，我們與議會政策智庫——「地區政府資訊單位」（Local Government Information Unit）合作，對德國、意大利和日本的地方政府財政進行了一次跨國研究。我們提出了四項提高議會財務韌性的建議。因為議會資金往往容易出現短缺，因此我們把側重點放在替代現有資金的一些方法上。

建議 1：重新對需求進行評估

過去，英格蘭地區議會往往會根據其相對需求來評估財務上的需求。但在2013年後，地方政府在一項新政策的出台下，開始保留一半的商業稅，而不再根據需求進行評估，這讓議會所分配到的資金逐漸偏離了各地的相對需求。

議會本應在2016年通過政府的「公平撥款審查」，評估未來的需求並重置撥款系統，但現在卻被拖到了2025年甚至更晚才能實現。

這讓英國成為幾個國家中的一個特例。德國、意大利和日本的地方政府都有成熟而詳細的需求評估體制，每隔幾年再進行一次審查。經過近幾年的改革，這些國家地方政府的破產率都有所下降。

英格蘭的公平資金審查應重新啟動並實施，最終進行每年一次的需求評估。2016年的版本僅局限於部分議會撥款，而現在可以全面推廣。這將給予議會更大的自由度，在其廣泛的工作任務之間分配資金，因為他們不會受到固定資金用途保證或狹隘的撥款目標的限制。

建議2：公平撥款

德國、意大利和日本都對稅收進行了再分配，不僅從中央到地方城市，還有在各地之間進行的再分配。這就是所謂的「地區均等化」政策，而英國卻沒有這樣的制度。

在需求評估的基礎上引入這一制度將有助於地方議會避免發出「第114條通知」。這也有助於議會為未來進行規劃。

建議3：常設委員會

議會與政府討論財政問題時，都是隨意而且是臨時安排的。雙方缺乏加強雙方聯繫的動力：議會可打的牌不多，而且知道任何收益都可能要付出額外代價。政府最近宣佈，要從6億英鎊的社會關懷資金中分一杯羹，議會要遵循新的「生產力規劃」。

我們建議成立一個一站式法定機構，負責處理政府與地方政府之間的財務談判。這將與需求評估同步進行，因為只要在了解議會需求的基礎上，談判就有據可循。

這個常設委員會還會是一個一般性的論壇，就政府的建議進行諮詢，提出新出現的問題，並調解衝突。事實上，地區政府資訊單位正在提議為大城市的市長及其當局設立一個類似的機構，但我們認為這類論壇對所有議會都有好處。

這有助於政府和議會之間建立信任，政府研究所（Institute for Government，英國智庫）在 2014年指出，地方政府總會擔心議會可能會「做出一些瘋狂舉動」，論壇能夠幫助減小這種憂慮。擺脫目前這種自上而下的關係會讓人感到有些難以適應，但20年前的意大利和日本也是如此，而兩國都完成了類似的轉型。德國、意大利和日本也都有類似的常設委員會。

建議4：分配國家稅收

德國、意大利和日本的理事會都從一系列國家稅收中獲得收入。其中大部分來自「分配收入」，而非由地方自行制定稅率。例如，在德國，國家增值稅收入的25%歸議會所有，根據需求評估進行分配。

英國議會可以從一種或多種國家稅收中獲得固定比例的收入，如所得稅、增值稅、僱主國家保險、公司稅或印花稅。同樣，這些收入也可以通過需求評估進行分配。

不時會有人提議議會應增加自身稅收，但這可能導致富裕地區人均稅收增加。我們的建議避免了這種情況，並改善了議會對議會稅和商業稅的嚴重依賴。這也象徵着中央和地方政府在提供公共服務方面的合作夥伴關係。

執行

我們的前三項建議都是可以很快實行的措施，且能夠為更穩定的制度奠定基礎。然後，常設委員會可以協商如何在最大程度上實現地區均等化，並探討如何分配國家稅收。這效仿的是2000年代初日本的「三位一體改革」，當中的改革措施建立了一個立法框架，使國家得以重新設計地方政府財政體系。

誠然，議會在公眾意識中佔的空間很小。相比起醫療、移民和犯罪問題，議會財政不過是個「臨時演員的小角色」（a walk-on role）。對於一個正在改革中的新政府來說，議會的財政失敗問題很可能會視為一個小麻煩，當有更大的事情要做時這是可以容忍的。

然而，我們都依賴議會提供核心公共服務，包括社會醫療、道路、廢物處理和規劃。它們在規劃和重建、社區安全、去碳化和能源效率方面發揮着至關重要的作用。簡而言之，它們是任何英國政府的重要執行夥伴。如果財政困難使它們步履蹣跚，政府也不得不付出更多時間和精力。

本文轉載自The Conversation，香港01獲授權編譯，未經授權不得轉載，點擊閱讀英文原文。