搖擺6國　左右全球地緣政治

美國政治中常提到「搖擺州」（Swing States），指的是在美國選舉中，民主黨和共和黨勢均力敵的州，也就是該州選民對於投票支持民主黨或共和黨，立場搖擺不定。

由此引申而來的「搖擺國家」概念，並不是要指責這些國家立場搖擺或它們的支持可翻轉，而是承認國際的合作偏好會發生變化，並認識到國際合作不是零和遊戲。因此，各國可能就相同或相似的問題，同時與不同的合作夥伴進行接觸。

美國智庫德國馬歇爾基金會（German Marshall Fund）早在2012年就把巴西、印度、印尼和土耳其列為全球搖擺國家。基金會5月發布的最新報告，把沙特阿拉伯和南非也納入其中。

各自具備成為區域強國實力

這6國背景迥異，被歸類在一起，首要原因是它們都是二十國集團（G20）成員國，具有一定的經濟實力。6國也各自擁有足夠的政治和經濟影響力，具備成為區域強國的實力。一些國家已經或很快將擔任提高其影響力的角色，如印度2023年擔任G20主席國，南非是金磚國家（BRICS）輪值主席，巴西10月任聯合國安理會輪值主席。

由此可見，它們都是世界舞台上具有影響力的國家，但它們並不完全與任何一個超級大國結盟，也不願意選邊站隊，而是尋求獨立的發展與外交政策，希望在國際事務上有更大的話語權和影響力。

政治風險諮詢公司歐亞集團（Eurasia Group）主席庫普錢（Cliff Kupchan）在寫給客戶的信函中說，這6國的影響力日增，與長期歷史發展和最近的全球趨勢有關。

這包括中美兩極化使所有中等強國有更多的行動自由，不必像過去美國單極時代那樣都對華盛頓效忠；世界去全球化和分裂，使權力下放到地區，區域中等強國順理成章扮演愈來愈重要的角色；它們未因意識形態而結盟，可在外交政策上採取硬核交易方式，這反過來提升它們對國際事務的總體影響；中美競爭和對峙，都想爭取搖擺國家與它們結盟，提高搖擺國家的影響力。

眼下更能影響全球事務

在俄羅斯入侵烏克蘭和中美競爭不斷加劇的背景下，這6國現在比以往任何時候都更能影響全球事務。

以俄烏戰爭來說，這6國從一開始就拒絕支持西方對烏克蘭的軍事援助和對俄制裁。它們認為，這場戰爭只影響歐洲而非全球安全，並且不會促進它們在發展、減債、糧食安全、能源安全和其他領域的國家利益。因此，自戰爭爆發以來，這6國都與俄羅斯保持或加強貿易和其他聯繫。這削弱西方制裁的影響。

搖擺6國也通過利用中美競爭帶來的機遇和挑戰，在全球體系中獲得更多影響力。獨立分析員哈桑（Tareq Hasan）在歐洲「現代外交」網站發表的評論文章指出，這6國力求從中美兩邊都獲得最大利益，同時將成本和風險降至最低。它們還嘗試根據自己的偏好和原則，來塑造新興全球秩序的規則和規範。當它們認為自己的利益或價值觀受到威脅或被侵犯時，也會毫不猶豫地挑戰或反抗任何一個大國。

例如，身為北約（NATO）成員國，土耳其在反恐、阿富汗、伊朗等問題上與美國合作，但在人權、民主、敘利亞等問題上則頂住美國的壓力。它擴大與中國的經濟聯繫，但也對中國對待新疆維吾爾族穆斯林的方式表示擔憂。

印度加深與美國的戰略夥伴關係，尤其是在四方安全對話（Quad）框架下；同時在與中國關係緊張的情況下，印度仍與中國保持貿易和邊境問題上的接觸。

沙特一直保持與美國的聯盟關係，尤其是在安全和能源問題上，同時在經濟和科技問題上與中國合作。

哈桑指出，這些地緣政治搖擺國家的崛起，將對全球秩序和大國競爭產生重大影響。

全球秩序將變得更加多極化和複雜化，因為這些搖擺國家將根據自己的偏好和原則，制定新興體系的規則和規範。它們不會接受美國和中國之間的二元選擇，而是會尋求保持戰略自主權和靈活性。它們還將要求在聯合國、國際貨幣基金組織（IMF）、世界貿易組織（WTO）和G20等全球機構和論壇中擁有更多發言權和代表權。

大國競爭將變得更加微妙和動態，因為這些國家將利用它們與美國和中國的關係，最大化利益並最小化成本和風險。它們還將利用中美競爭帶來的機遇和挑戰，推進自己的利益和價值觀。它們也會在自身利益或價值觀受到威脅時，站出來挑戰或反抗這些大國。

研究範圍主要是印尼和印度的南洋理工大學拉惹勒南國際研究院（RSiS）國防與戰略研究所助理教授張麗珊博士回答《聯合早報》詢問時說，印度和印尼等國家已被視為區域大國，對各自的區域秩序產生巨大影響。假設它們無論是在經濟上還是政治上繼續崛起，並在全球事務中獲得更大的影響力，這些國家將能塑造整個國際秩序，並為之作出貢獻。

至於它們是否能夠影響大國競爭的軌迹，張博士認為還有待觀察，因為很難預測印度或印尼在大國博弈問題上實際上會做什麼，除不想要選邊站隊。

張博士也認為，美國和中國應該根據這些國家自身的優點，來加強與這些國家的關係，而不僅僅是為爭取擴大影響力。

哈桑認為，美國、中國和俄羅斯不應將這些搖擺國家視為理所當然，或無視它們的利益和價值觀。它們應該以尊重和務實的態度，與搖擺國家接觸並求同存異。它們還應該認識到，這些國家不是競爭中的被動旁觀者或棋子，而是塑造全球秩序的積極參與者和夥伴。

庫普錢預測，由於這些搖擺國家的崛起，現在世界上有更多國家可能影響地緣政治結果。不過，這些國家除強烈追求國家利益外，沒有明顯的行為模式。這將使預測地緣政治結果的工作變得更加困難。

6大各有盤算 高度務實利己

馬歇爾基金會主席康利（Heather Conley）在報告前言介紹6個搖擺國家時指出，巴西、印度、印尼、沙特、南非和土耳其具有某些共同特徵：它們都高度務實和利己，尋求國家和地區優勢，並不認為自己受制於美國主導的國際秩序；部份國家渴望在國際體系中佔據優勢地位。

巴西：巧妙的對沖者

巴西將自己視為巧妙的對沖者，通過避免偏袒任何一方來保護自身利益。它尋求修改全球架構，以促進包容性、加強區域一體化以及與廣泛的國家加強接觸，而這些國家幾乎不需要意識形態考驗，包括民主考驗。

巴西不認為與不同的夥伴合作是互相衝突的。它尋求通過它所說的「戰略」聯盟和不同深度和影響的夥伴關係，與中國、歐盟、美國、俄羅斯和印度等國家和地區，在貿易、投資、安全和科技問題上加深接觸。

俄羅斯入侵烏克蘭後，巴西不願選擇立場，雖然投票支持聯合國安理會最初譴責俄行動的決議，但拒絕支持制裁俄羅斯，也拒絕美國和德國領導人要它向烏克蘭出售彈藥的請求。

聯合國大會2月要求俄羅斯撤軍的決議，巴西卻是金磚國家中唯一投支持票的。

印度：西方與「全球南方」橋樑

印度正在向西方靠攏，雖然它對俄烏戰爭的溫和批評、與俄羅斯的密切夥伴關係，以及傾向於多極化和爭取戰略自主的外交政策，可能表明事實並非如此。

與中國的緊張關係日益加劇，讓印度意識到須在戰略自主權，與在基本地緣政治問題上跟志同道合的夥伴結盟之間取得平衡。

因此，印度近年來使其夥伴關係多元化，部份是通過加強與美國、日本、法國和澳洲的關係來實現。

印度也日益將自己視為西方與「全球南方」（Global South，指中低收入國家，地理位置多在南半球）之間的橋樑。它在許多問題上的立場不再自動與金磚國家或G20夥伴保持一致。相反，它的政策更接近於其他中等強國。

印尼：與中美保持等距離

印尼有着悠久的不結盟歷史，決心繼續保持遠離大國競爭的傳統，並與北京和華盛頓保持務實的等距離。

這並不排除在符合印尼利益的情況下，與任何一方進行合作的可能性。但它確實激勵雅加達在其他地方如歐洲、俄羅斯和波斯灣地區，尋找國防系統、貿易和投資與技能的合作夥伴，以確保安全、國內政治穩定和提高人民的生活水平。

在與中國的南海主權爭端方面，雅加達尋求在沒有美國援助下自行處理問題。它不想讓北京有藉口將這場爭端視為中美競爭的代表。不過，這並不意味着印尼在領土完整受到威脅時會袖手旁觀。印尼武裝部隊在2016年和2019年與中國海警船對峙時，就以展示武力作為回應。

沙特：美國安全盟友關係變複雜

作為全球石油市場的守護者，沙特仍然是美國重要的安全盟友，儘管華盛頓最近質疑利雅得對基於規則的全球秩序的可靠性和承諾。

2022年10月，沙特拒絕提高石油產量以緩解俄羅斯入侵烏克蘭引發的能源危機，激怒華盛頓，這造成的摩擦不太可能很快消散。不過，兩國將繼續保持密切關係，即使這種關係變得更加複雜。

沙特精英對新興秩序的解讀與華盛頓不同。利雅得現在的首要任務是平衡與主要安全夥伴美國、主要貿易夥伴中國，以及石油輸出國組織及盟國（OPEC+）主要夥伴俄羅斯的關係。

沙特對俄烏戰爭的立場，反映全球南方普遍存在的一種看法，即拒絕西方的主流解讀，將這場戰爭視為決定未來全球秩序的起點。利雅得認為這場衝突只是歐洲的衝突，不願為此拿與俄羅斯的密切關係冒險。

南非：希望全球權力更分散

南非重視與西方國家的關係，但這些關係主要是經濟性質的。它與其他非洲國家、金磚國家和全球南方國家有着更深入的政治夥伴關係。

南非希望看到全球權力更加分散，這與金磚國家和其他全球南方國家的世界觀類似。在全球治理上，南非一直倡導多極化，以此作為確保包容性和發展中國家利益的一種方式。

南非一直主張改革聯合國，以及國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（World Bank）。2022年2月，南非還與其他非洲國家，以及古巴和印度一起倡導世界貿易組織進行改革，以促進發展和包容性。

土耳其：平衡世界大國關係

受地理和歷史影響，土耳其的戰略是與西方發展牢固關係，同時平衡世界大國以避免依賴任何大國。

在對待俄烏戰爭方面，土耳其在聯合國投票贊成譴責俄入侵行動。安卡拉還向烏克蘭提供武裝無人機，並禁止俄戰艦駛入連接黑海和地中海的海峽，但沒有加入西方對俄制裁。

土耳其是基於規則的國際秩序和多邊主義的堅定支持者。與此同時，埃爾多安（Recep Tayyip Erdoğan）認為，「世界不只5個」強國，這裏指的是聯合國安理會5個常任理事國，反映埃爾多安要改革聯合國，尤其是安理會和其他多邊組織的主張。

本文獲《聯合早報》授權轉載