策解．數據管治｜建構數據生態之前　應先轉換政策「大腦」

當全世界各個國家和地區都積極出台數據管治條例時，香港仍然停留在空喊「智慧城市」口號的階段，並未能意識到「數據」作為「新時代石油」的重要性。香港開放數據指數研究員周穗斌指出，香港政府與社會關於「數據」的長期討論都是低層次的，而這種低層次，皆因本地沒有良好的政策研究生態——「特區政府內部，沒有這樣的架構和人才去做政策研究。政府之外，亦都沒有智庫和政策研究的生態，去推動這樣的工作。」

「數據管治」系列二之二

承接上文：策解．數據管治｜數據——新世代的石油，香港竟成雞肋？

政策研究無人做

「像我們這種開放數據的評估報告，在國外就是智庫去做的。內地比較難有純粹獨立的研究機構，所以大學的學術機構以及社科院就會承擔這類工作，而且做得有聲有色。」周穗斌舉例，上海復旦大學國際關係與公共事務學院鄭磊教授便是內地研究開放數據以及數據管治的專家。由鄭磊擔任主任的復旦大學數字與移動治理實驗室，自2017年開始，每年都會製作及發布《中國地方政府數據開放報告》和「中國開放數林指數」。

其中，「中國開放數林指數」是國內外政界、學界、業界七十餘位專家應邀參與的評估委員會，基於數據開放的基本原則，參考國內外標準和實踐，所構建成的系統、科學、可操作的地方政府數據開放評估指標體系。評估委員會中不乏世界銀行、聯合國等國際組織的相關負責人，也有國家信息中心、上海社科院的專家，令指數極具認受性，足以展示中國各地方政府的數據開放全貌。值得一提的是，鄭磊身兼「學界」和「政界」的職務，他同時也是上海一網統管城市數字治理實驗室的主任，擔任浙江省政府數字化轉型專家組成員和廣東數字政府改革建設專家委員會委員等。

「上海、深圳等地關於『數據』的立法，背後都是去參考這些學者和機構的觀點意見，形成一個比較完整的體系。」周穗斌說。

深圳市和上海市分別於2021年7月和11月通過《深圳經濟特區數據條例》和《上海市數據條例》兩項關於地方數據管治的法例，並於2022年正式實施。反觀香港，當被問及目前有否相關條例時，開放數據小組召集人黃浩華苦思後也只說出《個人資料（隱私）條例》和《版權條例》。香港互聯網協會發布的《香港開放數據指數 (HKODI) 2021/22 評估報告》（下稱《開放數據指數21/22》），香港的「數據管治」，除了在「數據保護」方面有較完善的立法，在開放數據政策、數據共享框架、數據管理，以及獲取數據的便利程度等數據管治的指標表現均不理想，研究人員幾乎查不到針對數據共享和數據管理的政策措施，而這也是香港在「全球數據指標」評估體系中表現最差的部份。

立法缺系統性支撐

周穗斌道出香港數據管治能力薄弱的深層次成因：「且不論（內地城市）所立法例是否足夠先進，這種立法背後的系統性的支撐，在香港是完全沒有的。」

「其實有個誤解，數據管治雖然與數據有關，但並不是『數據科學』的層面，而是『政治科學』的層面，很多國內外相關研究團隊、政策制定者的學術背景都是政治科學，而非數據、工程或統計等應用學科。」周穗斌比喻道，「數據科學的工程師就像是學開車的，他們開車很厲害。但如果你問他們怎麼修路，他們無法回答，因為修橋起路是另一個行業。」

綜觀香港，能夠進行政策研究、幫助「修橋起路」的組織，無非是公共政策智庫或各公立大學的教授。前者在香港可謂「屈指可數」，周穗斌作為行業內的研究員也僅能指出三個例子：全國政協副主席、前特首董建華創立的「團結香港基金會」，關注環保議題的獨立公共政策智囊「思匯研究所」，以及前不久宣布停止運作、金融管理局前總裁陳德霖於2006年牽頭創立的「智經研究中心」。

大學方面，儘管香港公立大學研究資源優質，排名位於世界前列，但大學教授們受教資會學術評核機制所限，更關注論文數量和非本地議題。現行公共行政決策系統並沒有提供積極誘因，讓學術人才參與到本地公共政策的研究和討論中。

中策組變創新辦之弊

政府外部缺乏政策討論的生態，內部則少了政策研究的「大腦」。周穗斌重點批評特區政府把原有「中央政策組」重組為「政策創新與統籌辦事處」的改革，認為此舉導致政府的政策研究基底薄弱，施政缺少系統的研究和支撐。

周穗斌以《香港智慧城市藍圖》為例指出，中央政策組在2015年已提前就相關議題進行研究，到2017年就對外公布完整藍圖；然而，改組後的政策創新辦，只是一個普通的政府部門，主要負責「統籌」而非「政策」，「例如協調政府跨部門抗疫」。「我曾經接觸過辦事處相關人員，他說他們的政策研究主要通過資助學者、機構作研究的模式。」周穗斌無奈道，「這個機構不是一個『智囊』，例如政府想推出一個方向的政策，應該叫智囊去研究方案及可行性，但香港不是這種玩法。」

全國政協委員、前行政會議成員張志剛曾在接受《香港01》訪問時評價，將中央政策組棄而不用是現屆政府最大失策之一。而曾出任中策組顧問長達十年的中文大學社會學榮休教授劉兆佳則回應，中策組是否重設並非最重要，重點是現時本地和國際政治變化急速，總需要有團隊從長遠、宏觀、戰略層次思考問題，協助特首駕馭政府和香港社會、加強中央對港政策的執行力、擔當聯繫中央和特區政府的聯繫角色、制訂管治大方向，並協助政府掌握不同層次的政治形勢，只是現時似乎未見有團隊可完整勝任此角色，「成立什麼組，真的沒有所謂，配合到政府施政，擔當那些重要功能才是最重要。」

星洲數碼轉型全靠強大「大腦」

周穗斌在訪問中多次提及新加坡，認為政府治理時擁有強大「大腦」。在宏觀層面，新加坡的數碼轉型是非常踏實的「一步一腳印」：從基建到應用，從數碼化到智能化。

早在2006年，新加坡政府已經着手推出「智能國家2015」（Intelligent Nation 2015）的十年規劃，彼時新加坡的數碼轉型仍處於初級階段，因而該規劃着重推動基礎設施建設，建設ICT產業。2014年，新加坡政府建基於先前的發展，再推出「智慧國家倡議」（Smart Nation Initiative），涵蓋數碼經濟、數碼政府及數碼社會三大層面。2017年，新加坡成立直接隸屬於總理公署、由副總理張志賢領導的高層級「智慧國家及數位政府工作小組」（SNDGG），負責數碼政策規劃，集中資源分配、加強跨部門協調合作，以促使政府機構、業界和社會合力推動改善人民生活的數碼和智慧科技。2019年，新加坡政府「再加碼」，在智慧國家倡議之下，發布「國家人工智能戰略」（National AI Strategy），劃定了五個人工智能轉型升級的基礎建設領域——貨運物流、市政服務、公共醫療、教育及出入境，並預期在2030年前實現該目標。

在執行層面，新加坡政府同樣執行得系統而踏實。以「數碼政府」為例，新加坡政府在2020年更新的《數碼政府藍圖》（下稱《藍圖》）裏設計了15項KPI（下表），涵蓋數據開放、數據素養、數據管理等數據管治的各方面，基本上每個指標都「貼地」設計了可量化目標，無論市民或是管治團隊都對數碼轉型有了準確的認識及清晰的方向。

「KPI展示了我們預期的最終狀態——我們的公民和企業可以保證無縫和輕鬆的在線交易，這將是他們與政府交易的首選模式；我們通過我們的平台和數據催化新的機會，我們的官員通過數字工具和數據更加有效和授權。」《藍圖》如是寫道。

香港連制定KPI能力都欠奉

上述《開放數據指數21/22》同樣建議香港特區政府效仿新加坡政府設立KPI，可以在各部門設立數據主任一職以加強執行及協調。事實上，特區政府並非沒有在「數據開放」上制定KPI。特首林鄭月娥在《施政報告2018/19》裏首次提出，政府部門需制定年度開放數據計劃，豐富政府的開放數據網站「資料一站通」的數據集。

「設立KPI的好處，是各部門有壓力去開放數據；但不好的地方，就是完全沒有方向。」周穗斌說，「其實開放程度要達到幾多？具體要開放哪些數據而實現某些服務或政府的職能？這些具體的目標沒有，好似『為了開放而開放』。」

黃浩華形容這項「KPI」類似「跑數」：「現在有理沒理就先『上載』，多人用的數據要上載，不多人用的數據也上載。從『不上載』到『上載』當然存在學習的過程，但是時代進步後，是否要考慮下調整？說難聽些，你交『行貨』給市民，是否一種不好的態度？」

「我在報告中沒有寫，但我不怕對傳媒講——訂KPI的人有沒有能力去訂，我會打個問號。」周穗斌說，「香港的現狀與新加坡有段距離，他們前期做了很多準備工作。」

管治團隊自我革新才能緊貼時代

新加坡政府能夠描繪社會轉型的路徑、設計一系列藍圖，離不開管治團隊海納人才的模式。在訪問中，周穗斌分享了一篇文章《將數據帶入數碼政府的核心》（Bring data into the heart of Digital Government）。文章極具高度地解釋了「數據」在政府數碼轉型的作用：「數碼政府，是根本上重新思考政府在數碼時代如何工作及與市民互動，是重新設計（re-engineering）政府以令各個方面更加『數據驅動』：政策設計、運作、市政服務或市民參與。」緊接着，文章梳理了新加坡政府數據策略的起步及發展階段，並提出了新政府數據策略模型「數據生態圈」（Data Lifecycle）。

周穗斌把重點放在林耀茂（Daniel Yew Mao LIM）身上：「他十分年輕，一畢業就加入新加坡政府，而且上升得非常快。」據領英平台資料顯示，林耀茂2014年從哈佛大學政府學系博士畢業，先是作為新加坡政府科技局的創始團隊，參與科技局的初期建設。四年後，他又移師智慧國家及數字政府辦公室，期間領導設計了「政府數據策略」和「數據架構」，推動政府成立數據辦公室。如今，林耀茂已經是政府總理公署策略組的副總監（主管政治經濟方向），且參與「國家人工智能戰略」和「國家數據戰略」的制定。

「短短幾年，他已經做了很多事情，推動到很多變化。」周穗斌歎道。

「坊間有討論過，台灣或新加坡政府公務員的平均年齡，同香港高官的平均年齡差幾多。」黃浩華釐清，自己並非「仇老」，只希望強調公務員團隊應納入一些年輕人，或者接觸過不同新事物的人。

公務員有需要學習數據科學

值得一提的是，林耀茂的文章刊載於新加坡的公共服務學院（Civil Service College），而他本人也曾在學院中擔任導師。這個自1993年成立的公務員培訓機構，在提升新加坡公務員的管治能力中扮演了重要作用。新加坡公共服務學院每年舉辦超過400項培訓課程，涵蓋17個專題，包括數據分析、法律、公共財政等「硬能力」，也有資源管理、國家歷史等「軟素質」。

林鄭月娥於2017年上任後率先到訪新加坡，期間參觀了公共服務學院，回港後開始籌劃要仿效新加坡成立公務員學院事宜。幾經覓地，終於去年底成立。公務員事務局局長聶德權在接受媒體訪問時提到，公務員學院課程有四大方向，包括特區憲制秩序和國家發展、公務員領導能力、在服務中應用創新科技，以及國際視野與連繫。由是觀之，香港公務員學院的培訓以「軟素質」為主，不如新加坡公共服務學院的課程那麼「硬核」。

然而，香港公務員也有學習數據科學的需求，事關整個政府能否順暢實現數碼轉型。黃浩華強調，公務員的數據素養與內部數據規範，與公開數據的整體質量有着密切關係。「入數據，怎麼樣才叫『入得對』？」黃浩華舉例道，「一段文章，你將它整段複製黏貼到一個『格仔』。但是，你也可將文章中的數字提煉出來，放入十幾個『格仔』。兩者都是錄入數據，所達成的效果不同。」黃強調，新加坡、台灣與澳洲都有這些規範的，「不是沒有現實例子參考的」。

從學界、業界的討論，再反饋到執政者層面，形成良好的官民互動，推動法制建設和城市升級，這是城市治理「以人為本」的應見之景；執政者謀劃方向，依靠調研來充分理據，制定符合本地的轉型政策，這是城市治理「系統化」的應有之義；管治者團隊歡迎新鮮血液，緊貼世界潮流動向，保持知識增值與更新，這是城市治理「現代化」的應有之舉。

明明「應有」，而香港卻長期「沒有」，因而香港政府管治能力之差距不止在「數據」，更在社會民生之方方面面。