【人口老化．一】「少干預」人口政策 「少子化」後患無窮
國家統計局上周二（5月11日）公布第七次全國人口普查結果，顯示人口增速放緩、年齡結構不均等問題，而首當其衝的就是老齡化和少子化危機。無獨有偶，這也正是香港人口結構的老問題，在出生率連年下跌的情況下，去年再受疫情拖累而創下回歸以來新低，出生嬰兒數目按年急挫18.5%，每千名人口中只有5.8名活產嬰兒，比十年前少了一半。
本港生育數字大幅減少，連帶着未來的幼兒及學前服務需求、中小學、大學收生、就業市場都會面臨「大挑戰」。然而，儘管生育率低、社會老齡化、勞動力不足等等已是確鑿無誤的人口結構問題，但特區政府似乎無意積極鼓勵生育，甚至只把香港的人口政策與粵港澳大灣區的人口快速增長掛鈎，認為當局無權干預市民的生育權利。
誠然，「派糖」鼓勵生育並不符合經濟效益，但比起因噎廢食，更應考慮怎樣的人口政策才能「有效地」提高生育率。究竟香港多年以來的人口政策是否陷入一個「盲區」，只懂得「調節」，卻無法為市民掃平生育的障礙，令社會更加「宜生」、「宜居」？
本港的人口結構問題不是今時今日才出現，政府已相繼成立「人口政策專責小組」（2002年）、「人口政策督導委員會」（2007年），並在2018年成立整合各界資源的「人力資源規劃委員會」來處理人口結構問題。但現在看來，問題絲毫未見改善，甚至在不久的將來，本港將步入「超老齡化」社會。
疫後提早步入「超老齡化」社會
「2019年，65歲以上老人已經達到了將近20%；2034年，老年人佔總人口將超過30%，到2069年，相關比例更會升至近40%。」香港中文大學社會學系教授同鈺瑩接受《香港01》訪問時指出，在低生育意願和人口老齡化持續惡化之下，香港的人口結構問題更為嚴峻。
聯合國這樣定義「老齡化社會」：當一個地區65歲以上老年人口佔人口總數的7%以上，該地區就進入了老齡化社會。香港將在2034年進入「超老齡化」社會，到2069年，老年撫養比率或會增加到2：1或接近1：1。可是，我們要怎樣理解超老齡化社會和它所帶來的結構性問題？如果老年撫養率真的達到1：1，將會對整個社會、政府和個人生活帶來怎樣的影響？
簡單地講， 就是從事生產的人少了，需要供養的老年人多了，經濟增長自然減緩。據政府統計處資料，2015年，有多達74%長者患有慢性疾病，政府的公共醫療和社會福利開支自然增加，而這些開支最後又由政府的收入—賣地和稅收來承擔。面對龐大的社會經濟負擔，政府為免人口問題造成結構性赤字，要不開源—加稅，要不節流—減少養老開支。假如政府遲遲不願制訂全民退休保障，大部份長者又基於生活成本過高而難有什麼積蓄，單靠勞動人口將無法承擔上述公共開支，長者只能「活到老，做到老」。
再者，大批老齡人口必然會改變目前社會的生產和消費模式；社區需要有更多安老服務（護老院舍、健康中心、情緒支援服務）、老年友好設施（電梯、扶手、安全的過路設施、防滑的通道）來滿足老年人的生活需要。而要將香港打造成「老年友好城市」，政府必須投放大量的預算和人力資源，這又把問題帶回到錢和勞動人口不足等結構性問題。
因此，要減緩香港步入超老齡化的速度，或確保有足夠的財政收入，自然要擴闊稅基、增加課稅的對象；而要滿足超老齡化社會衍生的需求，社會同樣需要更多勞動人口從事生育和安老服務，鼓勵生育和開放移民門檻都是增加勞動人口的可行方法。
適應性人口政策只是杯水車薪
德國科隆大學社會學與社會心理學研究所研究員陳夢妮認為，減緩老齡化趨勢的政策可以分為「干預性」和「適應性」兩大類，而干預性又可以分為快速的方法—增加移民；和較慢的處理方法—通過政策鼓勵生育，往往要投入大量資金、提供大量設施、假期，投資周期長，需要投入較大成本，往往需更長時間才能顯現效果，「雖然效果不是很顯著，但能從根源上解決問題。」
所謂的「適應性」人口政策，就是政府順應人口老化的趨勢，調整養老金等社會福利制度，並延長退休年齡和創造更多就業機會給婦女，在現有人口結構中增加勞動人口的佔比。然而，即使是人口政策，港府還是離不開「少干預」的心態，偏重於適應性的人才政策。陳夢妮形容，雖然政府有推出干預性的政策，但比起亞洲其他高收入社會，投入相當有限。
過去，政府干預性的人口政策以移民政策為主，依賴於高級人才和單程證家庭團聚—「優秀人才入境計劃」、「輸入內地人才計劃」、「單程證」來補充勞動人口和緩解人才不足的問題。但每日150個單程證來港名額（每年54,750個名額）不但沒有填滿，除去2016年，近七年以來，每年餘下近萬多個名額。同鈺瑩預示，隨着內地收入不斷提高，經單程證來港的人將會愈來愈少。
根據世界銀行的數據，香港在2017年的人口增長率為0.7%，低於全球的1.2%和北美的0.8%，與東亞地區的0.7%相若，而根據政府統計處數字，2018年年中本地人口增長率為0.8%，往後不斷下降，2019年年底為0.5%；2020年年底更出現0.6%的跌幅。這樣看來，不論是實際的人口增長數字，還是2019年政府發布的「2027年人力資源推算」中預示2027年香港將會有17萬個職位「有工無人做」，都反映出現行「少干預」的人口政策未能奏效，在嚴峻的人口結構問題面前，相關措施不過是「杯水車薪」。
公共利益和市場利益之間的矛盾
同鈺瑩指出，政府缺乏「主觀能動性」調整人口結構的背後，一方面源於政府治理角色的轉變，「過往殖民地時期，港人治理權受限，回歸後『港人治港』，政府需要時間和經驗積累，以適應這一治理角色的轉變。」另一方面，這與香港的自由經濟體不無關係，「香港是最自由的經濟體之一，政府可能覺得做什麼都會影響到這種自由經濟的模式。」
同鈺瑩所指的「影響到自由經濟體」，既可以指政府對市場的「積極不干預」，又可以指向政府對鼓勵生育政策的立場。「增加女性產假，那麼誰來承擔損失？市場雖然認為政府應該這樣做，但市場要保護它的盈利，所以，沒有好的政策配合，市場很難答應。」她認為，調整人口政策必然會涉及公共利益和市場利益之間的矛盾，很難去平衡，「除非政府給很多補貼，來補貼企業的損失，但當政府希望和企業一起承擔成本，企業卻可能不願意了。」
以去年7月在立法會三讀通過的延長法定產假四周為例，這項政策在2018年公布初期，勞資及政府三方就成本問題爭持—商界不是大喊政策損害「營商環境」，就是要求政府代為埋單。即使政府願意用公帑補貼產假薪金，但勞資雙方仍然在同年11月30日的勞工顧問委員會會議上就設補貼上限產生分歧：勞方期望僱主向高薪僱員支付補貼差額；資方則認為不少國家及地區都設立補貼上限，認為做法合適，反建議政府設立自願上班機制，容許健康狀況良好的婦女自行選擇是否上班，隨即被勞方代表、工聯會鄧家彪質疑：「如果咁做，咪打爛咗政策原意？」
上文節錄自第265期《香港01》周報（2021年5月17日）《「少干預」人口政策 「少子化」後患無窮》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊，瀏覽更多深度報道。