與港大法學院長談國安法（上）──只看到恐懼，何以談未來

第十三屆全國人大三次會議上周揭幕，議程的第五項是審議全國人大常務委員會關於提請審議被視為「港版國安法」草案的議案，涵蓋分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動、外國勢力和境外勢力干預等內容，且毋須經香港立法會審議，透過附件三直接納入香港《基本法》實施。特首林鄭月娥發表聲明表示，此法不會影響香港居民依法享有的各項權利和自由，也不會影響香港司法機關行使獨立的司法權和終審權。然而，黑雲霎時壓城，「香港已死」之說話急速蔓延。「通過附件三來立法是最壞的一種方式吧。（中央）耐心沒了，就是這樣了，」香港大學法律學院院長傅華伶在接受《香港01》訪問時連嘆了三次氣，「但life goes on（生活仍會繼續），香港還是會有明天，也會有後天，要想想怎麼去面對這個現實。」

全國人大常委會副委員長王晨在作關於《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的說明時指出，《基本法》第23條立法既體現國家對特區之信任，也明確了特區維護國家安全的憲制責任和立法義務，然而，由於反中亂港勢力及敵對外部勢力極力阻撓、干擾，特區遲遲未能就23條立法，且有被長期擱置的風險，特區現行法律的規定難以有效執行，必須從國家層面建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制，改變國家安全領域長期「不設防」的狀況。此次中央猝然出手，令香港措手不及，即便在北京列席人大會議的特首都未能知曉具體細節，但其聲明強調「港版國安法」無修改《基本法》，也沒有取代或排斥《基本法》第23條，香港特別行政區仍有盡早完成《基本法》第23條規定的立法責任。

23條或成國安法最後迴旋餘地

雖然人大發言人和林鄭月娥都表示，「港版國安法」只針對「危害國家安全的港獨份子和暴力份子」，但被恐懼籠罩的並非只是「心中有鬼」之人，而是大多數香港市民。「港版國安法」中分裂國家、顛覆政權、外部勢力等「罪名」，很容易便會令港人聯想起十七年前對23條立法的恐懼。害怕，充斥着香港。「那你害怕嗎？」傅華伶「先發制人」笑問記者。他停頓了一會，收起了笑容：「你會擔心，大家會擔心，我當然也會。但如果只看到恐懼，我們就失去了談未來的資格和條件。」

儘管通過附件三實施是預料之外的「最差結果」，也被認為是中央「打臉」特區政府的體現，但絕不代表「香港已死」。傅華伶認為，即使在這樣的情況下仍有一線希望迴旋—利用「港版國安法」和23條之間的微妙關係。由於草案具體條文尚未列明，那可否爭取由本地就23條立法去定義「港版國安法」中的各項條例？「也許香港還有一定空間，能對具體法例的定義有所影響。香港政府在這個時候能否有所為？港區人大代表在過程中可否作出貢獻，將香港社會的聲音反映到立法過程中？」但他表示，由於二者關係暫無官方的認定與指示，「港版國安法」草案也未出台，因此只能猜測：「若國安法條例不是很具體，這就會給到香港很大的空間，我們自己把它具體化。未來這段時間，也許香港這邊有一定的舉動、作為後，讓人大放心，再交付一些信任給港府去做一些事情。希望如此，希望如此……」

看來，即使有了新法，有關《基本法》第23條的討論與立法仍不能結束。23條立法是中央對港失去信任的「引子」，也是港人的心頭陰影。傅華伶表示，23條的存在原本只是象徵性的「政治口號」，核心是回歸後香港的「高度自治」在北京眼裏不構成威脅。隨着新移民和水貨客等議題引發的陸港矛盾愈烈、本土思潮興起，加上雨傘運動、旺角騷亂，到去年反修例運動中「港獨派」浮現—儘管在有關「港獨」的討論中，絕大多數人認為不可行，但這股勢力仍引起中央的擔憂。「跟他（中央）解釋『這些想法只是極少數、小事情而已，不用擔心』是沒用的。這個問題已出現並擺上枱面了，他（中央）不可能不擔心的。」傅華伶認為，中央的擔心迫使特區政府思考如何讓中央相信特區能處理好且正在處理這個問題。

2003年港府首次推23條立法時，時任律政司司長梁愛詩曾形容23條「就像有把刀在你頭上」。雖然她於2018年受訪時解釋此言來自一名議員，但相關說法仍在社會廣被使用。最近一段時間裏，有關《基本法》第22條、《國歌法》本地立法的討論同樣掀起風波，加上港澳辦、中聯辦的「兩辦齊發聲」，均被社會認為是23條這把「刀」要落下的前兆和伏筆。

對這個「刀」的比喻，傅華伶認為言過其實，又指即便如此形容23條立法，這把「刀」也是早已存在，並一直都在的，並非「不提起就不存在」。「當時只是政治表態的一條法律，由這麼幾個罪行表現出來，但其實這些罪行早就在我們現存的法律中了。我們的《社團條例》、《刑事罪行條例》、《官方機密條例》早就有了。某種意義上，各方都在『炒』這個話題，令大家恐慌得不得了，但真正回歸到『就法律談法律』而言，這些早已在那個地方了。」

2002年9月24日，港府頒布《實施基本法第23條諮詢文件》，除修訂現時法律已涵蓋、但過時的法例外，還就原來未有的分裂國家行為與顛覆國家罪提案作出諮詢。《基本法》第23條規定：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」諮詢文件第四段中指出，其所述的部份罪行，現行法例已有規定，《刑事罪行條例》（第200章）第1、2部份中叛國（現有條例中為「叛逆」）和煽動罪行；《官方機密條例》（第521章）處理保護官方資料內容；《社團條例》（第151章）規管了外國政治性組織等事宜。也就是說，需要特區「自行立法」的七項行為在以往法例中已大致存在，故諮詢文件針對的是分裂和顛覆國家兩項行為加重立法，以「確保香港特區不會被利用作為支援在內地策動或針對內地的顛覆活動的基地」。

這些法例並非引用內地法律下的國家安全概念和條文，而是在「兩制」下按香港立法程序進行，更需符合香港的法治原則和法律精神。傅華伶說：「其中有些問題較易解決，有些較難處理，因為立法並不完全是由上而下壓下來，而是需社會認可和支持，這才會有良性的立法循環，之後的執法也會更容易。」當年的立法遭50萬人上街反對，之後立法會投票時，時任自由黨主席田北俊不支持倉促立法並辭去行會成員一職，令港府無足夠票數立法。時任行政長官董建華最終宣布撤回《國家安全（立法條文）條例草案》，並承諾先搞好經濟，待充分諮詢市民直至達到共識後才再立法。

斬件立法可考慮　恐懼源於不信任

傅華伶認為，將所有罪行的法律擺在一起而不是循序漸進地分開立法，是造成市民恐慌的原因之一：「循序漸進是處理問題的一個緩慢而可行的過程。 先處理一個部份，處理好就會形成一個先例，能夠起到一定的示範效應，這樣一項一項來。」這也就是梁愛詩於2006年所建議的、23條日後再立法時政府可考慮以「斬件」方式進行。因為23條涉及範圍較多，故可逐項詳細地向市民解釋再去立法，相信會令市民更易接受。而市民當年之所以對23條立法產生恐懼，除了是政府在前期諮詢、宣傳時的不足和失誤所致之外，還與部份市民擔憂條例可能對個人權利和自由產生威脅有關。

2002年9月頒布的諮詢文件引起了民間極大迴響，截至當年12月，保安局共收到超過9萬份意見書，各政黨、專業團體和普通市民紛紛對條文的立法過程提出建議，並表達了不同程度和方面的憂慮。香港大律師公會便在《基本法》第23條立法的意見書中表示理解特區立法會有責任根據第23條自行立法，但認為香港現行法例大致上已禁止該條開列的行為（七項罪行），故無必要訂立新的罪行或制訂新的條例，同時提出「根據第23條所立的法例必不能含糊、亦必須以狹義及精確作草擬時的指導原則」。也就是說，最大的爭議點在於是否訂立分裂國家及分裂中央人民政府的兩項罪名，操作的困難之處在於對各項行為的清晰定義。

新聞、出版界則集中關注披露國家機密和煽動叛亂兩項行為。例如，亞洲出版業協會「強烈要求當局修訂條例草案，刪除處理煽動性刊物」，並表示以此條文所製造的「灰色地帶」會令記者、出版商及零售商等自我審查。香港新聞行政人員協會更連發三份意見書，提出政府未應新聞界要求加入「公眾利益」作為未經授權而披露國家機密的抗辯理由，其亦於業內做調查問卷，顯示逾八成被訪者認為此草案會影響新聞採訪和報道自由。

2003年七一大遊行過後的7月5日，政府就23條立法草案中提出意見較多的其中三項做出讓步，董建華宣布了修改原草案條文，包括：

1.刪除可取締大陸從屬組織的條款；

2.加入公眾利益抗辯理由；

3.取消警察入屋搜查權。

然而此舉並未被廣泛接受，便有了最終撤回的結局。

時至今日，有人認為應等到社會氛圍、經濟環境穩定向上時方再次提出23條立法，但也有人認為民意已低無可低，趁着眼下形勢解決也無不可。傅華伶覺得現時立法是否好時機？繼續閱讀：與港大法學院長談國安法（下）──憂政治惡化，織法網自保

上文節錄自第215期《香港01》周報（2020年5月25日）《談「港版國安法」和23條——只看到恐懼，何以談未來》。

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