01論壇．香港新方向｜土地發展要讓香港市民活得有尊嚴

香港社會苦土地久矣。土地供應不足導致房屋緊缺，不僅造成置業困難、人均居住面積狹小等問題，高昂的土地成本更成為阻礙香港產業升級發展的瓶頸，扼殺了整個社會的創新潛能。

然而，土地問題多年來未曾緩解，反而愈演愈烈。根據房委會數字，截至2021年12月底，公屋輪候時間再創23年新高，其中一般申請者平均輪候6年，長者一人申請者平均輪候也要4年。多年來，不僅香港基層市民看不到輪候公屋的終點，香港的年輕人更是看不到上車的希望。

來稿作者：香港新方向

香港不乏宏大的規劃，例如正在動工的古洞北、粉嶺北、元朗南、洪水橋等新發展區，還有行政長官林鄭月娥在2021年施政報告中公佈《北部都會區發展策略》。

但另一邊廂，香港的覓地建屋進程常常在漫長的規劃和工期中一再延誤甚至「走數」。新發展區往往要15-20年甚至更長的時間方見雛形，輪候公屋或抽籤購買居屋的家庭只能望洋興嘆。

香港本不缺土地。根據統計，光是新界就有2600公頃荒廢農地有待利用。香港土地問題的癥結，在於複雜漫長的規劃程序、各自為政的政府部門和缺乏徹底解決問題的決心。只有建立新的土地發展統籌機制，改革現有土地房屋發展制度和流程，以最有效率和魄力的方式儘快建立足夠的公共土地儲備，讓土地發展主導權重新回歸到政府手中，方能實現廣大民眾的居住正義。

具體而言，香港新方向有以下建議：

1、邊收地邊規劃，加快開發的速度和效率

加快土地的開發過程，關鍵在於不要再「分散式」發展。舉例來說，按照常見的幾十到幾百公頃規模的分區發展模式，一個5000公頃的發展標的要分割成至少20個分區項目，也就是要走20次規劃、諮詢、審批程序，方能進入真正的收地和工程開發階段。這個模式已經是香港不可承受之重。

因此，我們提議徹底改革流程，實行 「邊收地，邊規劃，邊發展」的新做法。政府只要先為整個新界做好一個總綱藍圖，作出大致定位，就立即進入收地程序，建立土地儲備，同步也開始細緻的整體規劃，把20次流程，整合為2到3期流程，這樣才能有效縮短消耗在流程上的時間。

此外，我們建議重整規劃框架，不被現有土地用途的限制束縛手腳。例如，在目前的土地用途分類下，「住宅用地」、「休憩和康樂」、「政府、機構或社區」涇渭分明。但在實際社區建設中，這三類用地聯繫緊密，倘若在規劃階段相互抽離，容易顧此失彼，日後新社區也難以達到宜居和善用土地的效果。

相反，如果將三者視為整體以「混合用途」統一規劃，首先確立大方向（例如建立可容納10萬人的新社區），再在推進過程中不斷細化和完善不同地塊的具體用途和面積比例，這樣能夠確保後續工作始終圍繞終極目標展開，並保留彈性，根據當下的社會需要和客觀環境變化伺機而動。事實上，土地規劃建設天然就有很大不確定性，現實根本不允許事事都經過精准計劃才實行。提早預留空間靈活運作及快速反應，讓規劃適應發展的需要，才是香港在土地開發方面所需要的新方向。

2、設立專門的領導機構，領導和統籌北都會建設

現時新發展區從開始研究至核准分區計劃大綱圖，需要7、8年甚至更長時間。期間會進行數輪公眾諮詢以及相關法例程序、技術研究等。整個過程涉及許多政府部門，各自都有繁雜的審批和技術流程，加上時有部門技術標準不一致、重複諮詢等情況，大大拖慢了項目進度。

例如古洞北、粉嶺北新發展區，早在1998年的「新界東北規劃及發展研究」就進行了前期的研究和諮詢公眾意見，十年後又在2008年重新展開「新界東北新發展區研究」，進行三輪公眾諮詢，至2013年年中才完成建議發展大綱圖。

香港政府也意識到改革行政機制及工作流程的必要性。《北部都會區發展策略》中提到「政府可考慮設立一個高層次的政府專責機構，統領和指導各相關局署，積極主導推進整個北部都會區的規劃、設計及建設」 ，然而這僅僅是《發展策略》上的一個「可考慮的建議」，至今政府仍沒有成立專責機構的實質行動和時間表。

我們認為成立專門的領導機構勢在必行。此機構必須擁有人事權、財政權和部分動議法律權，獲得充分授權以統籌區內與地區發展和行政相關的各政府部門。建議從規劃署、地政總署、土木工程拓展署、路政署、環保署、房屋署、律政司等各部門抽調人員組成，統一打包式進行工程研究和工程推進，並設置相應KPI。

此領導機構需從整體發展考慮，進行短、中、長期的規劃，設置不同年期的發展目標，從而避免重複的前期研究工作。

另外，領導機構應探索如何縮短前期工作時間。此程序完全可以由領導機構牽頭進行檢討和精簡，加快工作效率，大幅度縮短前期工作所需的時間。

最後，在領導機構統籌下，在前期研究和公眾諮詢中後期，可考慮提前進入收地程序，實行「邊收地，邊規劃，邊發展」的新方式。

3、加快建立土地儲備，購買/回收荒廢農地，改革現有新界土地回收制度

其實香港向來都不缺乏可以開發的土地。根據城規會的詳細數據推算，扣除常耕農地及古洞北、粉嶺北、元朗南、洪水橋、東湧擴建的新發展區範圍，位於新界的荒廢農地總面積約為2600公頃，而整個九龍區的面積也不過4700公頃，荒廢農地的總面積差不多是半個九龍區。這些荒廢農地早已失去農業用途，白白曬了幾十年的太陽，或被改做低效率甚至污染環境的作業。

《北部都會區發展策略》聲稱涵蓋30000公頃的陸地土地面積，然而不少土地並非用作房屋發展用途，當中也有不少為已發展或已規劃的新發展區，許多的荒廢農地尚未包含在內。

我們建議，利用香港的財政儲備，購買或回收這2600公頃的新界荒廢農地，建立成為香港的公共土地儲備。2600公頃的面積是什麼概念，相當於120個太古城或者160個美孚新村的大小！

同時，我們建議改革現有新界土地回收分級價格機制，降低收地爭拗所帶來的延誤。目前適用於新界土地的「新界土地特惠補償制度」設有四個補償分區級別（即甲、乙、丙、丁區四個級別）。各個分區級別的補償率， 根據是否歸在新發展區或有市鎮發展潛力而定，定義較為複雜，也引起不少爭拗，往往拖慢了土地和房屋發展的進度。我們建議把發展區區域的收地劃一收地的補償價格為新市鎮發展區的價格（甲級特惠），加快收地和建立土地儲備的效率。

4、徹底分割房屋公營和私人市場，同時支持私人市場穩定蓬勃發展

在「居住正義」理念之下，我們需要有足夠的公營房屋幫助普通香港市民，尤其是相對弱勢的群體，都要實現有尊嚴的住房需要。

而與此同時，香港作為一個國際都市和全球人才高地，擁有一個穩定而蓬勃的私人市場是完全合理和匹配的。

因此，在大手筆增加公營房屋增量的同時，需要徹底分割房屋公營和私人市場，鞏固現有公營房屋的存量，收緊公屋和居屋流出私營市場，遏制脫離居住用途的炒賣公營房屋的行為，這樣才能在實現」居住正義」的同時，真正又保護到一個健康的香港私人房屋市場。

5、破除「官商勾結」敘事怪圈，透過三方合作造福於民

政府在推動土地發展的過程中，時常要面對外界「官商勾結」、「利益輸送」的指控。過往的確有地政高官退休後高薪受聘於地產商的先例，引起社會廣泛質疑存在延後利益，沉重打擊政府管治威信。但隨著公職人員的操守標準逐漸提高，加上媒體對政府的全天候監察，特別是幾位前政府高官由於「公職人員行為失當」被起訴後，整個政府對於合規紀律的重視程度近乎壓倒一切。

廉潔是香港社會的核心價值和道德底線。官員若利用公權力為自身謀求私利，或利用在公職上所得的信息與商業機構進行交易，影響市場運作的公平性，會大大削弱社會的公平公義，這些都是香港社會絕對不能接受的。

但與此同時，「規避官商勾結」也不能成為作為懶政的藉口。若事事為了「規避官商勾結」而對推動一切工作畏首畏尾，「自廢武功」，社會只會繼續蹉跎歲月。破除「官商勾結」的敘事怪圈，對土地發展至關重要。

另一邊廂，政府和公務員也應該明白，公職人員的「操守」並不是只限於「跟程序」。我們看到，過去政府甚至個別高官，在許多公共事務上一味抱著「跟足程序」這個免死金牌，似乎「跟足程序」就萬事大吉，毫不考慮政治觀感，對市民的疑問採用公關套話搪塞，忽略市民感受。土地開發是觸動多方利益、與廣大香港市民切身攸關、直接關乎香港長期繁榮穩定的大事，任何風吹草動必然引起社會高度關注。政府、官員、公務員及所有公職人員都應引以為戒，在做任何事、講任何話之前，都要考慮市民觀感，誠懇、務實、貼地做好溝通解說工作，最大限度打消各界疑慮。

我們認為政府需要有排除萬難的決心和主動性，解決香港的土地發展和房屋問題，凡事對香港社會和香港市民有利的方式都是值得考慮的，在政府主導的前提下充分調動社會資源，發揮想像力，探索不損害香港公眾利益而三方都能獲利的土地發展模式，促進商界以及民間向整個社會「利益輸出」，最終受益的是廣大民眾。為政者應該有這樣的擔當和魄力迎難而上，積極構建全新的官商合作關係，造福於民。

香港獨有的土地、房屋和產業問題，令貧富懸殊問題進一步惡化。樓價租金遠超市民和小企業的負擔能力，亦扭曲了社會的價值取向，扼殺了產業升級的空間和青年的夢想。

《北部都會區發展策略》是香港未來重要的發展戰略，落實和建設北都會是新一屆政府的重要使命。要解決香港的土地房屋問題，除了宏大規劃以外，更要有排除萬難的決心，高效大規模增加土地供應，制定短中長期計劃，解決供求失衡，方能惠及大眾，讓香港人擁有居住正義，讓香港人生活得有尊嚴。

解決土地問題，只爭朝夕。肩負破解香港深層次積弊的使命，新一屆特區政府必須迎難而上，用確切行動創造屬香港人的美好家園。

香港新方向的成員包括立法會議員張欣宇、律師、工程師、建築師等。標題為編輯所擬，原題為「排除萬難，土地發展新方向，讓香港市民活得有尊嚴」。

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