民主思路｜地緣政治複雜不確定 財政預算案亟需長遠規劃
來稿作者：龍家麟
財政司司長陳茂波先生周日（12月15日）開始為2025/26年度的財政預算案進行公眾諮詢。作為「一國兩制」之下的資本主義經濟體系，香港面對不少衝着中國內地和香港來的地緣政治矛盾。內地經濟結構調整、特朗普的「關稅經濟」為全球增加不確定性、歐盟和英國經濟疲弱、香港內部經濟轉型、如何真正「融入」國家發展大局，都是極具挑戰性的議題。預算案每一字一句的政策建議，都是艱難的決定和不容易達到的政策目標。
地緣政治對香港的影響
明年2月發表的預算案首先是要預計和分析新任美國總統在2025年1月20日上任後即將對中國展開的一系列指責，其中包括：認定中國有意取代美國在全球的領導地位；認定由中國提倡的「多邊主義」是刻意削弱西方國家主導和奉行的「規矩國際秩序」行為。美國政壇好像忘記了歷史。自從1955年由周恩來總理代表中國參加在印尼舉行的「萬隆會議」之後，發展中國家一直主將「不結盟」外交政策（即互相尊重主權和領土完整，互不侵犯，互不干涉內政，平等互利，和平共處的五個原則）。
由特朗普提名對華鷹派國務卿魯比奧（Marco Rubio），預計將會盡量孤立中國的科技發展，尤其是在人工智能，生物製藥科技，晶片光刻機技術，量子電腦運算的發展。預期美國將會指控香港國安法和23條破壞人權法治、打壓言論自由、協助俄羅斯和伊朗洗黑錢和繞過制裁。這一切對華的指摘可以視為1950年代初在美國本土製造的紅色恐慌的「麥卡錫主義」（McCarthyism）現代國際化加強版，「中國香港」也在上述情況下捲入了這地緣政治漩渦。
英國仍然是歐洲的盟友
與此同時，特朗普已經吩咐以色列總理內塔尼亞胡在他上任之前結束加沙和黎巴嫩的戰爭。黎巴嫩經已實現了部分停戰，敘利亞政權變天、烏克蘭戰爭也有望在短期內結束。這些發展意味美國不可能繼續強調中國支援俄羅斯在歐洲戰爭。但如果所有戰爭停止，美國可能更專注針對中國，和直接攻擊香港在國際上的法治聲譽和國際金融中心地位。
特朗普表明會對歐盟、加拿大和墨西哥徵收關稅。「美國優先」讓美國再次偉大（Make America Great Again），也意味美國可能在不知不覺之中走進國際政治孤立年代。英國和歐盟可能成為「特朗普經濟主義」的受害者。德國政壇經已決定他們需要比朔爾茨（Olaf Scholz）更有決斷能力的總理，明年年初大選之後、相對右派的基督教民主聯盟領袖默茨（Friedrich Merz）最可能成為下任德國總理。
英國工黨領袖施紀賢（Keir Starmer）的個人和政黨執政理念，沒有任何和特朗普相似的地方。但相信英國仍然會向美國爭取自由貿易協議，但同時會與法國和德國結盟，配合歐盟實行不受制於美國或中國，合作推行更有利於歐洲的政治、國防和經濟發展的取向。值得留意的是法國總統馬克龍在上個月11日特別邀請了施紀賢到巴黎參加法國紀念第一次世界大戰結束的「和平紀念日」閱兵儀式。這是自從英國首相邱吉爾在1944年參加這強調英法同盟儀式80年後的第一次。德法為首的歐盟藉着馬克龍重新確認英國仍然是歐洲的成員國，極具歷史意義的閱兵儀式提醒了英國工黨政府在「美國優先」氣候下有需要權衡與美國、歐洲和中國之間的關係。
新任英國外交部次官衛倩婷（Catherine West，前「香港監察」Hong Kong Watch贊助人）上個月異常克制地訪問香港，並且與政務司司長陳國基和財政司司長陳茂波會面。這多少也可以顯現英國工黨政府重視中英關係，而且雙方都願意探討中英長遠經濟合作，包括倫敦和香港兩個國際金融和離岸人民幣中心的合作。顯然中英雙方都不願意見到香港問題成為中英經濟合作的絆腳石。
中國仍然具備很多政策工具
北京中央政府已經為特朗普對中國的經濟衝擊作出了充分準備。一直長期實施的戰略措施包括減少對中美貿易和從美國進口農產品及飼料的依賴，協助發展中國家建立貨櫃碼頭和鐵路，增加從拉丁美洲和非洲的進口。中國也在嘗試減少美國對中國科技禁運的影響，其中包括在短期比較難解決的是由荷蘭ASML公司生產的極紫外光（EUV）晶片光刻機的禁運。
9月24日中央政治局會議提出一系列應對政策措施。經濟改革和保護經濟運行的決定包括堅持深化改革開放，提出自從新冠疫情之後最全面的宏觀經濟調控，極力推動「消費型經濟」作為經濟發展的主軸。銀行利息「降準」擴大資金流動。由中央發行50年國債，解決地方政府長期依賴賣地建房、支付恆常公共開支的結構性債務問題等。
中國最近單方面向來自多個國家的公民（法國、德國西班牙、澳洲、紐西蘭、波蘭等）提供15天免簽證旅遊的政策措施。據報中央政府正在籌備邀請各國際經濟組織，例如世界貿易組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、經濟合作及發展組織到北京，講解中國最新推出的改革決心，經濟發展方向的意圖和堅持落實對外開放的具體政策措施。
如何「改革」和「融入國家發展大局」
香港從來都是絕對對外開放的經濟體，沒有更多的開放措施可以向外來投資者提供。很多中央政府具備的政策工具箱，例如控制利率、控制在市場流動的資金、要求企業投資指定項目，香港都沒有。最近中央政治局會議重新確定金融業，特別是確認金融市場為經濟發展，特別是為科技發展集資的實用性和功能。中央重新確認香港作為「中國國際金融中心」，是對香港未來經濟發展影響最大的戰略性決定。
這決定重新聚焦香港作為中國的「國際金融中心」應該如何為國家提供不可或缺的政治和經濟價值。這也是香港應該如何考慮更主動「融入」國家發展大局的最關鍵。香港現時的經濟發展政策是每年由財政司司長提出，預算案背後並沒有一個長遠「經濟發展戰略規劃」的支持。根據嶺南大學李彭廣教授在《管治香港：英國解密檔案的啟示》書中的描述，現時香港的管治架構和人士佈局大致上是和港督麥理浩在1970年上任前花了九個月草擬的「治港大綱」大致相同。當中「長遠規劃」部分是絕密檔案，本地公務員當時是毫不知情的。
港澳辦主任夏寶龍要求香港「改革」究竟是改什麼？什麼是應該改但沒有改？什麼是不能改？主動配合「十五五規劃」的長遠規劃是不是等於把香港變成「計劃經濟」？香港未來的改革「既要」了解國情，符合中央政府期望，「還要」建設惠及市民的經濟發展，「也要」以中國香港的身份向全世界講好中國故事。究竟明年「財政預算案」之中的經濟改革和長遠規劃部份是要怎樣寫出來的？
預算案之中的「長遠規劃」建議
香港沿用管治架構和人士佈局不是財政預算案的範圍。這事情不好「改革」，也可能不應該改。但香港的經濟規劃確實需要從每年集中處理短期「營運性規劃」，演變到比較高層次的「戰略性規劃」模式。成立香港版「經濟發展局」（Economic Development Board）和為未來二三十年設計戰略性「經濟規劃」都是頭等大事，不是一兩個月內能夠踏出的「一大步」。但是把眼光擴闊到世界，看遠到末來二三十年，看準目標，例如是香港一些最重要的的特質、市民的期望和香港可以為國家發展提供的獨特作用，預算案還是可以實事求是地踏出一些「一小步」作為未來規劃的起點，例如：
增撥資源加強香港電台英語頻道廣播：隨著西方媒體的不停指責，香港近年對外形象下滑。特區政府可考慮透過合理增加香港電台英語頻道的資源，先行「一小步」將原屬聲音頻道的新聞與國際事務節目，從單純的聲音廣播轉改變成為視像直播訪談；其他國際電視台大部份專家訪問已經是習慣通過Zoom或Skype進行。最終目標是把用英語廣播的香港電台第三台演變成具國際影響力的資訊和經濟消息發佈平台，協助講好「香港故事」和「中國故事」。
成立「北部都會區未來中心」：政府參與及指導的「未來中心」，並非公開的公眾諮詢平台。會議是由政府委任的中心（例如理工大學）主持，在閉門會議的方式、邀請持份者和首長級第三級（D3）或以上的政府官員參加，在互相尊重和同意不公開指責的原則下共同商討和嘗試解決千百個小問題和大問題。由於未來中心是由非政府機構主持，雖有政府人員參與但不代表政府立場。過去的實踐經驗是，政府和各持份者的立場雖然不同，但往往可以善用「未來中心」提供的研究、數據分析和調解能力，合作和互相諒解地找出共通點，提出有創意但最低限度是雙方可以接受的中間方案。
資本社會之中的「舊資金」（例如芬蘭的伐木和造紙業）都會投資本土的新經濟。特區政府有責任帶領香港經濟發展，香港私營企業也始終要跟著國旗走，但同時也有責任照顧股東利益。最現成的「未來中心」可能是在財政司司長轄下的「發展局」主導之下委任理工大學，負責與眾多的持份者在閉門會議形式討論發展建議或問題。其中的議題包括討論是否應該鼓勵香港特區政府現時擁有百份之七十五權益的地鐵公司，負責承擔更多沒有短期盈利但能夠為香港提供長遠戰略價值的基建發展項目。
為成立「經濟發展局」作出準備：配合香港長遠經濟發展需求和國家「十五五規劃」經濟戰略轉變，建議的改革方向是在財政司司長轄下的辦公室成立「經濟發展局」。財政司定期帶領經濟代表團外訪，加強香港的國際經濟角色是基本動作。「經濟發展局」的建議不涉及加聘人手，但需要一些政府架構重組的配合，例如負責「開源」的香港投資公司（港投）和投資推廣署、改為直接向財政司司長辦公室匯報。涉及「節流」的效率促進組也可以考慮撥歸財政司司長辦公室領導。
預計「經濟發展局」的研究和公眾諮詢能力主要來自由政府委任的八至九個設在大學、負責比較闊但相關政策議題的「未來中心」，例如醫療，教育和人才培訓，創新科技產業，房屋及土地發展，文化體育電影表演事業等等。始終部份的研究人員會從各大學以停薪留職的安排借調到政府架構之內。這做法的好處是能夠充分利用和尊重在大學的專家和專門研究能力，在現有架構支持下迅速建立各大政策範疇的研究、數據分析和公眾諮詢能力但並不涉及政府即時加聘人手。
「融入國家發展大局」不是等於將香港「熔化」成為與內地沒有差別的一個經濟體系。既然在1954年成立的「國家計劃委員會」經已在1998年改組成為「國家發展和改革委員會」，中央政府沒有可能要求香港被納入成為計劃經濟的一部份。香港必須了解自身的軟實力，包括普通法、人權法治、新聞自由和資訊自由、公開透明的管治架構，才有可能招架來自美國的攻擊和指摘。面對這些近乎假新聞的指摘時，香港必須擔當起「中國香港」的角色，用香港擅長講的語調，用西方社會聽得懂的語言，和平理性、實事求是地向全世界解說香港和中國的真正立場和意圖。
要洞悉未來，就必須要知道過去的歷史。香港必須了解過去是憑什麼從東京／大阪奪取「亞洲國際金融中心」的地位過來，才能洞悉到香港未來要作出什麼政治和經濟決定，才能保住「香港國際金融中心」的地位。明年的經濟預算案「既要」解決一些經濟運行問題，「還要」提出一些振奮人心和增強投資者信心的長遠規劃，「也要」讓內地、國際和香港本地「三個老闆」感受到香港求變和能變的決心，和實實在在的管治能力。
作者龍家麟是民主思路聯席召集人（國際）、嶺南大學校董。文章標題由編輯所擬，原題為「分析地緣政治對財政預算案的影響」。內容僅屬作者意見，不代表香港01立場。
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