于品海｜港澳辦的機構改革——香港要「看得見」中共
每當中央展開重大政治討論和議程，例如二十大與剛完成的兩會，香港的專家和媒體總是盯着有關香港的一段，很少關注所有內容，通過認識全域去掌握與香港相關的部分。不少人長時期看不懂中央的想法和意圖，理由很可能就隱藏在這種現象中。
最近發表的《黨和國家機構改革方案》，我們或許在犯同樣的毛病。《方案》提出19項機構改革，主要跟國內經濟和社會治理相關，多數人無意願理解這些內容，又不努力認識港澳辦機構改革與其他改革的相關性，自然難以相提並論、統合分析。可是，這種思維絕不恰當，會讓大家忽視了港澳辦機構改革的意義。
同樣地，香港人過去幾十年討論九七回歸、「一國兩制」、「港人治港」時的盲點是對中國共産黨視而不見，說得客氣點是敬而遠之，說得不客氣就是有恐懼感。因此在香港提到「中央」，那是指「中央政府」，而內地提及的「中央」卻是指「中共中央」，反映香港人對中共潛意識地「無眼睇」，既然中共不願意捅破這一層窗戶紙，內地官員及學者只能夠欲言又止。然而，缺乏真確認識的判斷和逃避討論，對實現「高度自治」與「一國兩制」毫無幫助。中共這一次提出的《方案》，大家必須從全域到局部地解讀，從全域去掌握中央港澳辦這個局部，從中國共產黨和習近平如何理解治國理政的高度去審視，而且是沿着「國家治理體系和治理能力現代化」的總路線去認識，只有這樣，才能理解港澳辦機構改革如何作用於「一國兩制」和「港人治港、高度自治」，才能理解中共在港澳事務中走到前台的戰略意義。
沿着「國家治理體系和治理能力現代化」的總路線去認識，才能理解港澳辦機構改革如何作用於「一國兩制」和「港人治港、高度自治」，才能理解中共在港澳事務中走到前台的戰略意義。
二十大是習近平「治國理政」的里程碑，他提出了「中國式現代化」，國家治理必須跟得上這個要求，在世界百年未有之大變局中，爲新發展格局和民族復興提供制度支撑和理論指導。香港在治國理政、中國式現代化、百年大變局、新發展格局和民族復興各個方面都有着重大作用，爲了讓作用的意義被正確理解，讓作用有效實現，中共將港澳事務提升到戰略和全域層面，所以産生了這一次港澳辦的機構改革，由中共中央直接承擔它的工作，擴大了港澳辦的工作內容，調整了它的工作性質。
港澳辦機構改革的意義
這一次《黨和國家機構改革方案》的重點是將國家、黨、政府的工作進行更符合發展需要的機構調整，具體的意思就是中共既要直接統領某些領域，更要將影響當下的重大領域作爲自己的職責。金融和科技就是很好的例子，它們都是世界百年未有之大變局的重大範疇。社會工作和港澳事務因應時代發展及當下的政治挑戰而被升格成爲中共中央的權責，當然也是機構改革的題中之意。如果香港人意識不到香港在中共中央全域思考的重要性，也就證明大家看不懂中共的世界觀和戰略意圖，因而出現這種妄自菲薄的尷尬。
香港面對很多問題，不少問題是結構性、深層次的，但這並不表示香港的經驗和制度不可以作爲中共治國理政的參考，香港治理的某些優勢很可能是中共治國理政的指引。香港是西方式現代化，中國選擇了自己的現代化道路，但能够近距離審視西方式現代化的弊病，同樣對中國式現代化有幫助。香港是國家最開放和與西方融合最多最深的城市，自然就是百年大變局的焦點，亦可以是摩擦點，管理得好是中西融合之所在，管理不好就將成爲地緣政治衝突的戰場，國家自然多加注意。香港在民族復興的作用就更容易理解，它在改革開放初期就是內地發展的引領者，中共今天提出「雙循環」的新發展格局，事實上是賦予香港新的角色和使命。習近平提出香港要破除既得利益藩籬和破解社會經濟深層次矛盾，但這不代表香港不再具備值得內地尊敬和學習的條件。
香港的獨特作用，無論是優勢或劣勢，在回歸之後並沒有受到足够重視，主要因爲大家對「一國兩制」的認識沒有與時俱進，更沒有掌握國家的發展以及世界已經進入大變局中的事實，思考「港人治港、高度自治」如何適應這種變化。《方案》針對港澳辦提出的機構改革就是要糾正過往的忽略和不足，通過重組港澳辦，由中共中央直接領導，建立對香港事務的戰略和全域認識，強勢協調各個政府部門與香港的聯動，促使香港積極應對變化，既要解決香港自身的問題，同時在國家發展大局中扮演重要角色，甚至成為大變局中的弄潮兒。
擴大了港澳辦的工作職權
將港澳事務提升到全域和戰略層面，絕不表示中央對香港事務的參與變成抽象或務虛，相反，《方案》具體指出了中央所關注的六個領域：一國兩制、全面管治權、依法治港、國家安全、民生困局、融合發展，它們都極具「政治」作用，特別是沒有一如既往、行禮如儀地提及經濟建設或發展，卻强調了「保障民生福祉」。大家可以借用金融領域的改革來理解，中共以往不會將金融作爲其專職事務，但今天卻設立金融委員會和金融工作委員會，對金融工作進行重大職能改革，反映金融鬥爭在世界政治格局和中國今天經濟發展中的新形態、新作用。同樣道理，至少在中央的視域中，「保障民生福祉」在今天的香港絕對比簡單提及經濟建設更爲重要，而香港事務已經成為新發展格局的重心之一。
在這六項職能領域裏，《方案》明確了中央港澳辦要承擔「調查研究、統籌協調、督促落實」的職責。「調查研究」當然是針對香港的社會現狀、身處的挑戰，爲政策思考提出依據；「統籌協調」是針對制定政策和相應資源的管理，這不會只是有關中央的政策與資源，還會包括香港自身制定的政策和所管轄的資源；「督促落實」不會是只針對中央政府各個部委，更是針對香港政府以及其理應承擔的責任。
所謂「內部事務」一旦觸動了中央事權的根本，「大」如中美地緣政治衝突，「小」如貧富差距激發社會衝突，還屬於「內部」嗎？一些人過於意識形態，將「民生」只視作內部事務，看不見它是「港人治港、高度自治」的政治支撑，是中央堅持香港繁榮穩定的政治基礎。
如果我的理解反映中央推進機構改革的思路，這顯然與過往被動的、消極的、區隔的「一國兩制」存在極大差異。用最簡單的語言去理解，針對「保障民生福祉」的「調查研究、統籌協調、督促落實」以往沒有發生過，它們被普遍認爲是「內部事務」，是屬於香港這一制的專屬領域，中央很可能「無權」過問，一旦過問就有機會違反《基本法》。如果過去幾年中央不斷提及的告別劏房、破除利益固化藩籬、破解深層次矛盾對香港管治團隊沒有起到警醒作用，這一次機構改革絕對是當頭棒喝，亦是從具體層面實踐全面管治權。
大家如果對《基本法》的立法精神和法理基礎依然感到陌生，就應該從香港主權歸屬和相關的中國憲法內涵，以及從中國的政治制度尋找指引。《基本法》起草期間曾經多次及長時間公開討論有關所謂《基本法》的剩餘權力誰屬，後來在2014年的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，中央政府回應了香港精英們沒有搞明白的自治權和中央權力的關係，重點就是全面管治權和高度自治的辯證關係。關係是明晰的，但如果一些人只是有興趣嘩衆取寵、不求甚解，恐怕任何說明都無法讓其接受。
從這種理解出發，所謂「內部事務」一旦觸動了中央事權的根本，無論是國家安全或社會穩定，「大」如中美地緣政治衝突，「小」如貧富差距激發社會衝突，它們還屬於「內部」嗎？一些人過於意識形態，將「民生」只視作內部事務，看不見它是「港人治港、高度自治」的政治支撑，是中央堅持香港繁榮穩定的政治基礎。那是完全錯誤理解《基本法》以及「一國兩制」，「兩制」是要發揮各自所長，它不是中央與香港之間的防火牆，更不是神秘宗教的神主牌，讓某些人用來構築「既得利益藩籬」。
香港很長一段時間對「港人治港、高度自治」的理解是跛脚的，對「一國兩制」的認識是消極的、甚至存在極大偏見。將港澳事務劃歸中共中央除了突顯了它的政治性，還要將香港一直忽略了經濟發展和繁榮穩定的本質意義擺放到恰當的格局中，而不是粗暴地將政治和經濟分開，忽略了民生和政治的關係，就好像「兩制」是對立的、互不相干。當我們將中央港澳辦的六個職責領域分爲前後兩個部分，前面三個就是戰略性和原則性，包括：一國兩制、全面管治權、依法治港；後面三個是具體政策範疇，包括：國家安全的相對政策是《香港國安法》和《基本法》23條立法；民生困局相對應的是兩個「立」——確立行政主導體制以便直接承擔解决民生困局的責任，通過重奪土地供應主導權化解經濟結構的深層次矛盾；融合發展是指以大灣區爲平台與內地融合的高質量發展。
調整了港澳事務的性質
歷史上中央政府對港澳事務存在兩種被動認識。首先是錯誤理解了中共在香港事務中的積極和主動作用。表面的原因是過於强調「兩制」的二元性，深層次原因是「四個自信」不足，至少是在制度和理論自信上，過度迷信香港的優越性，甚至是膽怯的心理在作怪，做出了「井水不犯河水」的判斷。十八大之後，習近平領導的中共中央對中國的發展和它與世界的關係做出了極具時代意義的解讀，從歷史的高度重新認識，糾正了過往的錯配，擺正了中共和中國與世界的關係。香港事務，特別是「一國兩制」和「港人治港、高度自治」，都是在這種背景裏被重新掌握。
其次，中共對香港的認識長時期停留在八十年代，中央政府當時正在思考香港回歸的安排，也是在那種歷史背景裏，「一國兩制」有了它特定的時代意義。然而，「一國兩制」在今天過時了嗎？還是說，「一國兩制」在今天應該有着更符合當下中國和世界的角色和作用？就好像改革開放雖然是對文革的回應，但它根據中國的發展，在世界百年未有之大變局中將會持續演進，而且要在更高層次起到深化改革的作用。中共過去十年提出的「國家治理體系和治理能力現代化」就是改革開放在新時代的與時俱進。
香港在今天是「雙循環」和新發展格局的支點，是「中國式現代化」的一個切面，甚至是中國推動世界秩序變化，建設更公平合理世界的助推器。這樣的願景能否實現，除了建基於中共戰略意圖的落實，更應該是香港該有的抱負。
香港或許曾經只是一個城市或經濟體，但在今天，它是「雙循環」和新發展格局的支點，是「中國式現代化」的一個切面，甚至是中國推動世界秩序變化，建設更公平合理世界的助推器。這樣的願景能否實現，除了建基於中共戰略意圖的落實，更應該是香港該有的抱負，亦是「一國兩制」和「港人治港、高度自治」在今天的應有之意，只有這樣，香港才能够爲年輕人提供對未來的想像，爲香港開拓更廣闊的前路。
不少香港精英與不少內地官員喜歡用「獅子山下」精神來鼓勵香港。山應該還是那個山，但它的精神卻不可能從七十年代到今天還是依樣畫葫蘆。港澳辦從國務院轉軌爲中共中央的辦事機構，絕對不只是換了個名字，而是有了全新的認識和意義，反映港澳事務發生了根本變化，是範式層次的變化。這並非簡單從「中共中央」這個前綴變化就能理解，而是要從香港身處的挑戰，香港要在國家崛起和民族復興的大格局中理解，才能找到港澳事務性質即將發生的蛻變。