柏林峰會達不成制裁機制　默克爾難挑利比亞之大樑

利比亞內戰自去年4月以來惡化，令人憂慮淪為「第二個敘利亞」。繼俄羅斯總統普京嘗試「發功」後，德國總理默克爾於周日（19日）亦發起柏林峰會，邀請利比亞內戰的交戰雙方，以及其幕後金主共聚柏林，洽談停火協議。默克爾和聯合國秘書長古特雷斯（Antonio Guterres）會後樂觀地表示，協議可排除以軍事手段解決政治衝突，但落實停火協議的關鐽——武器禁運，仍欠制裁機制，即只能端賴各國遵守君子之約。對於這個北非國家之和平，外界焉能樂觀？

軍閥哈夫塔爾（Khalifa Haftar）領導的「利比亞國民軍」（Libyan National Army，LNA）向來盤據和掌控於利比亞東、南部，與以的黎波里為首都、並獲聯合國、土耳其和卡塔爾支持的民族團結政府（Government of National Accord，GNA）僵持不下。去年4月起，在俄羅斯、法國、阿聯酋、沙特、埃及等國支持下，軍事進攻的黎波里政權。哈夫塔爾的奪權目標不但在尚未成功，更製造出另一波人道危機，九個月來多達2,000人被殺，另有逾15萬人流離失所。儘管利比亞內戰本為哈夫塔爾和GNA總理薩拉傑（Fayez al-Sarraj）的政治鬥爭，但利比亞早已如同敘利亞一樣，有各國勢力及利益持份者參與。正如在柏林會議中，哈夫塔爾和薩拉傑根本沒有發言，利比亞的國運儼如掌握在別人手上。

就當前局勢，以「多國聯軍」對峙來形容利比亞的「幕後玩家」亦不以為過。綜合報導指出，目前以各種手段，如軍事訓練、情報分享、經濟制裁，甚或派遣地面部隊，以干預內戰的國家多達11個，當中土耳其、卡塔爾和意大利支持有聯合國背書的GNA，而阿聯酋、埃及、法國、俄羅斯、沙特、蘇丹和約旦則望協助哈夫塔爾奪權，以便在未來政經秩序重建中分一杯羹，從而影響地中海東部的地緣政治局勢。美國在混戰中，更一直持暧昧態度。儘管在官方立場上，美國於2015年底起已宣稱支持GNA，但特朗普就任總統後不但表示華府在利比亞戰爭中未有「角色」，更公開認許哈夫塔爾在「打擊恐怖主義」和「保護石油資源」的重大作用，儼如外交政策的投機分子。

僅在一星期前，俄羅斯普京才促成莫斯科峰會，惟哈夫塔爾和薩拉傑談不攏。默克爾這次促成柏林會議，出席國不僅有上述的外國勢力，同時亦見英國、中國、剛果、阿爾及利亞、聯合國、歐盟和非洲聯盟的官員到場，明顯較有潛質讓各利益持份者商討解決方案，會後的公報亦更有認受性。公報長達55頁，與會國承諾「不干涉武裝衝突或利比亞的內政」，還呼籲解除民兵武裝、分配石油資源、組建單元政府和籌辦自由選舉等願景。惟在冠冕堂皇的修辭背後卻不設制裁機制，柏林會議的成果只能端賴各國遵守君子之約。

國際共識執行不力，為利比亞內戰持續未能化解的成因之一。自爆發內戰後，國際社會雖有以聯合國之名對利比亞實行制裁，但最終皆是無功而還。2011年2月，安理會成員國一致通過《第1970號決議》，對進出利比亞的武器和軍事裝備實行禁運，並稱是要回應當時尚未倒台的卡達菲政權鎮壓和平示威。然而，當《第1970號決議》未見為局勢降溫後，安理會亦在2014和2016年追加通過《第2174號決議》與《第2292號決議》，以擴大禁運範圍，惟現實卻是無人理會。

過去，聯合國的利比亞問題特使薩勒梅（Ghassan Salame）曾坦言，外國勢力在外交和軍事上對利比亞的干涉，已成為該國和平的最大障礙。據上月聯合國的調查報告指出，約旦、阿聯酋和土耳其屢次違反聯合國對利比亞頒布的武器禁運，而報告亦暗示了去年7月造成54人死亡的「Tajoura難民中心空襲案」是由外國勢力所為（但無道出須負責的國家）。可是，報告大多僅點出地中海國家的干預，未有深究法國的支援行動，也沒有算及俄羅斯向LNA輸出的僱傭兵。

比起莫斯科會議不了了之，柏林會議的結果已經算好。惟歐盟若然想推動和平進程，必須有更完整的方針及藍圖。即便在歐盟幾個主要國家以內，也不是沒有張力。例如法國總統馬克龍一直想搶佔主導角色，甚至與俄羅斯支持的哈夫塔爾有說有笑，既引起利比亞前宗主國意大利之不滿，亦削弱德國作為協調人的角色。而是次協議一如既往沒有確立相應的制裁機制，各國更會因互不信任而陽奉陰違，使禁運成為鑽空子的文本。即便默克爾能誘使各國共坐一桌，商討停戰協定，但利比亞的黎明卻難在短時間到來。